A közoktatásirányítás rendszere, általános jellemzői

A magyar közoktatási rendszer irányítását két alapvető adottság jellemzi, a közigazgatási integráció és a felelősségmegosztás. Integráció abban az értelemben, hogy a közoktatási igazgatás helyi és területi szinten nem válik el a közigazgatás általános rendszerétől, az önkormányzati igazgatástól. A helyi és területi közoktatás igazgatási feladataiért részben az önkormányzatok választott testületei, részben az általános közigazgatási feladatokat ellátó jegyzők a felelősek. A közoktatás finanszírozása is beleolvad a helyi közszolgáltatások finanszírozásának általános rendszerébe.^[1]

Irányítási szintjeit tekintve beszélhetünk:

• központi vagy kormányzati szintről,
• területi vagy regionális szintről,
• helyi vagy települési szintről,
• intézményi szintről.

Az irányítási funkciókat tekintve három alapvető csoport különböztethető meg:

• politikai, érdekegyeztetési funkció,
• kormányzati, igazgatási funkció,
• szakmai funkció.

A közvetlen függőségi viszony a rendszeren belül ritka. Az irányítási rendszerre inkább az egymást kiegészítő és egymást korlátozó autonómiák léte a jellemző.^[2] Az irányítási rendszer létrejöttének előfeltétele volt a helyi önkormányzatokról szóló valamint a közoktatási törvény. A közoktatási intézmények döntő többsége a település és a megyei önkormányzatok által fenntartott, kevesebb számban vannak jelen a közoktatásban a nem önkormányzati, elsősorban egyházi intézmények. A rendszer decentralizáltságát mutatja, hogy a központi irányítás közvetlenül szinte egyáltalán nem tud beavatkozni a helyi és intézményszintű feladatokba. A közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét a helyi önkormányzatok hozzák, ezért ez stratégiai kérdés. A helyi önkormányzatok döntésein múlik, hogy milyen az oktatás színvonala, minősége. Az 1990-ben átvett közoktatással együtt járó felelősségeket a helyi önkormányzatok 1995- re kezdték a saját bőrükön is érezni. A finanszírozás megváltozásával rákényszerültek arra, hogy szembenézzenek a gyermeklétszám csökkenéséből és a kiterjedt iskolahálózatból adódó finanszírozási problémákkal. Megszülettek az iskolabezárást, iskola-összevonást és iskola-átalakítást jelentő intézkedések. Mivel az iskolafenntartó önkormányzatok száma európai szinten is nagyon magas, ezért az elaprózottság, a helyi döntési kompetencia az oktatás kimenetelét jelentősen befolyásoló tényező, ugyanis a társadalmi egyenlőtlenségek felerősödését szolgálhatja.

A probléma kezelése a közoktatási törvényben adott lehetőségek szellemében képzelhető el a területi feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervek elkészítésével. Szervezetelméleti szempontból a centralizáció és decentralizáció sémáját egy szervezeten belül a munka elvégzéséhez szükséges technikák vagy technológiák elemzése határozhatja meg. Az olyan szervezeteknél, ahol az embereknek központi szerepe van a munkában és az emberek különbözőek, a velük kapcsolatos folyamatok nem eléggé tisztázottak, egy viszonylag decentralizáltabb struktúra a megfelelőbb. Ha Perrow elképzelését az oktatásra alkalmazzuk (mely szerint a diákok különféle igények megtestesítői, az iskola pedig ezen igények kielégítésének a terepe), akkor a decentralizált struktúra a megfelelőbb.^[3] Az intézményi önállóság továbbra is meghatározó tényező, amelyre a legnagyobb hatást az elmúlt években a gyermeklétszám csökkenése, a költségvetési megszorítások, a nemzeti alapprogram bevezetése, a pedagógiai programok elkészítése gyakorolta. A változás kényszere a pedagógustársadalmat megmozgatja, a politikai szereplőket felelős döntésekre kényszeríti. Mindez elvezethet a megújuláshoz, az intézményi autonómia gyakorlatához.

Pécs közoktatási rendszere
A város közoktatása magában foglalja:

• az óvodai nevelést,
• az általános és középiskolai nevelést és oktatást, nemzetiségi oktatást- nevelést,
• az alsó fokú és középfokú felnőttképzést,
• a fogyatékos tanulók nevelését-oktatását.

A városban közoktatási feladatokat nem önkormányzati intézmények is ellátnak. A változást megelőző években is működött két gyakorlóiskola, mely a tanárképzést segítette. Az 1990-es évek elején megjelentek az egyházi iskolák, s ezzel az iskolafenntartók száma megnövekedett (a katolikus és a református egyház mellett a Pécsi Tudományegyetem és a Miasszonyunk Női Kanonokrend).

A települési önkormányzat kötelező feladata az óvodai nevelés és az általános iskolai oktatás, mely kiterjed a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók és többi tanulóval együtt nevelhető, oktatható testi, érzékszervi, enyhe értelmi, beszédhibás és egyéb fogyatékos gyermekek nevelésére, oktatására. Pécs város feladatai ehhez képest bővülnek, mert a megyei önkormányzatok feladatait a város területén át kell vállalniuk az alábbi területeken:

• kollégium (nemzetiségi és etnikai kisebbségi kollégium),
• középiskolai és szakiskolai ellátás,
• nemzetiségi és etnikai kisebbség középiskolai és szakiskolai ellátása,
• felnőttoktatás,
• alapfokú művészetoktatás,
• továbbtanulás, pályaválasztási tanácsadás, nevelési tanácsadás, logopédiai szolgáltatás és a gyógytestnevelés.

Az önkormányzat által fenntartott oktatási intézmények Pécsett "profiltiszta" és többcélú intézmények. Ezen belül egységes iskola, összetett iskola, közös igazgatású közoktatási intézmény és általános művelődési központ működik.

Az irányítás szintjei az országoshoz hasonlóak. A közoktatás helyi irányításában döntő szerepe az önkormányzat képviselőtestületének van, az oktatási folyamatok irányítását a Közoktatási Bizottság látja el. A polgármesteri hivatalban a Művelődési, Közoktatási és Sport Főosztály a tanügyirányítás feladatait végzi. Mindhárom szint gyakori támasza: az óvodák esetében az Óvodavezetők Tanácsa, az általános iskolásoknál az Iskolaszövetség, a középiskoláknál pedig a Középiskolai Igazgatók Kollégiuma mint szakmai tanácsadó testületek.

Az államnak a területén élő különböző népekkel, nemzetiségekkel és etnikai csoportokkal szemben alkalmazott szociális, kulturális és oktatáspolitikája egyértelműen tükrözi a feszültségeket. Az országok nagy részében az iskolai oktatás egyik legfontosabb feladata a törvénytisztelő állampolgárok nevelése, akiknek nemzeti identitása a nemzetállammal szembeni lojalitásban is megmutatkozik. Ez a feladat ugyan minden kétséget kizáróan nemes célokat szolgált, sőt még szükségszerű is volt bizonyos történelmi körülmények között, sok esetben azonban a különböző etnikai csoportok marginalizálódásához, eltűnéséhez vezetett, mert kultúrájuk, vallásuk, nyelvük, hitük és életmódjuk nem egyezett meg a többségi kultúrával.

A effajta problémák kezelésének egyik lehetősége a multikulturális oktatás.^[4] Pécs geopolitikai helyzetét tekintve több vonatkozásban is érdekelt a fenti probléma kezelésében. Az országban az egyik legjelentősebb cigány lakta vidék Baranya megye. A nemzetiségek közül erőteljes jelenlétet és érdekérvényesítést mutat a német és a horvát kisebbség. Mindkét nemzetiség számára általános iskolai, gimnáziumi és szakközépiskolai képzést nyújt a város önkormányzata. A horvát iskola mellett kollégium is működik, a német iskola ezirányú kezdeményezését a város most próbálja megoldani.

Az önkormányzat közoktatási feladatellátásának szereplői és eszközrendszere
Helyzetelemzés
Pécs lélekszáma a hosszú távú lineáris trendek alapján jól becsülhető, ugyanakkor a kisebb korcsoportok (pl. a 0-2 évesek) létszámának becsléséhez a lineáris trend eredményét ki kell egészíteni egy hosszú periódusú ciklikus ingadozással is.^[5] Megállapítható, hogy a fiatalok számának tartós csökkenése és a születéskor várható átlagos élettartam növekedése a fiatalok lakossághoz viszonyított arányának folyamatos és lassú csökkenését eredményezte. Az elemzésből kitűnik, hogy az 1995-99 közötti időszakban lassan, de folyamatosan csökkent a város népessége, évente átlagosan 1190 fővel. Az évezred végére a 163 ezres lélekszámról 159 ezer főre apadt az itt élők száma, ami 2-9%-os csökkenést jelentett négy év alatt. A 14 évesnél fiatalabbak száma az egész 20 éves (1980-1999) periódusra vonatkoztatva évente átlagosan 569 fővel, összesen 9567 fővel lett kevesebb. Ez 27%-os csökkenés. A legnagyobb arányú csökkenés 1995 és 1999 között következett be, amikor a 14 éven aluliak száma 28.426 főről 25.694 főre apadt. A következő 10 évben bekövetkező periodikus ingadozás e tekintetben kiegyenlítődik és a stabil trend-hatás érvényesül. Az általános magyarországi tendenciának megfelelően Pécsen is a lakosság fokozatos elöregedése prognosztizálható. A kutatóintézet 2010-re a várható lakosságszámot 143-145 ezerben jelölte meg. Ez a szám az 1980-as adatnál 14%-kal, az 1995-ösnél 11%-kal, az 1999-esnél 9%-kal kevesebb. Jellemző, hogy a 14 évesek a leginkább ingadozó nagyságú és ugyanakkor a legkisebb mértékben csökkenő korcsoport maradt a többihez viszonyítva. A korosztály nagysága 19 év alatt 617 fővel csökkent. (Ez évente átlagosan 32 fő, összesen 26%) Az elemzés lényeges eleme a közoktatás tervezhetősége szempontjából az előrejelzés. A 6-14 éves korosztályra vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy az általános iskolában 2007/2008-ban számolhatunk a legtöbb tanulóval (nagyjából annyival, mint a kilencvenes évek elején). Ez a jelenlegi létszám növekedését jelenti. Ezt követően azonban gyors létszámesés várható.

Az iskolában lévő korcsoportok létszámának alakulását tehát az általánosan jellemző és a fiatalabb korosztályokban tapasztalható gyorsabb fogyás mellett a demográfiai folyamatokból fakadó jelentős ingadozás is befolyásolja, a létszámcsökkenés lineáris trendjét esetenként elfedheti vagy legalábbis lassíthatja a periodikus ingadozás. Ez minden korcsoportnál jelentkezik az életkornak megfelelő eltolódással, azaz a korosztályi hullámzás csökkenő trendet követve folytatódik, s nagyjából a húsz évvel korábbi minimumszintjén lesz majd az új maximum. Ez azt jelenti, hogy egy körülbelül 10 éves lassú növekedés-stagnálást gyors ütemű létszámcsökkenés követ és fordítva.^[6]

Szerkezeti változások a város közoktatási struktúrájában
Az 1990-ben megalakult helyi önkormányzatok a helyi közügyek irányításában széles körű önállóságot kaptak. Ez az önállóság kiterjedt a feladatellátás módjára és mértékére is. Helyi szinten fogalmazódhattak meg a prioritások, az önként vállalt feladatok. A közoktatás területén a kötelező és nem kötelező önkormányzati feladatokat a közoktatási, a helyi önkormányzatokról szóló és az adott évi költségvetési törvény szabályozza. A feladatok és a feltételek összhangját az önkormányzatnak kell megteremtenie a bevételek növelésével vagy ennek hiányában a szolgáltatások színvonalának csökkentésével, illetve elhagyásával.

A közoktatás minden szereplőjének megváltozott a funkciója:

• Az állam már nem egy általa meghatározott értékrend diktálója, hanem az alkotmányban rögzített állampolgári jogok biztosításának felelőse.
  
  
• Az önkormányzat nem az állami akarat helyi végrehajtója, hanem a közoktatás helyi feladatainak szervezője, iskolafenntartó, a közoktatást szolgáló javak tulajdonosa, a helyi közösség képviselője.
  
  
• Az intézmény nem egy központi akarat szerint irányított, uniformizált, helyi vezetők által kézi vezérléssel működtetett szervezet, hanem autonóm szakmai műhely.
  
  
• A pedagógus nem az állami ideológia értékrendjének közvetítője, akinek tekintélyt a felsőfokú végzettség ad, hanem a tanítás-tanulás folyamatszervezője, akinek szakmai és emberi elfogadottságáért naponta meg kell küzdenie a tanulók, a szülők, a kollégák körében.
  
  
• A gyermek az eddig passzív befogadó helyett új minőségében a nevelés- oktatás ügyfelévé vált.
  
  
• A szülők már nem a hiánygazdaság szereplői, akik azt a szolgáltatást kénytelenek elfogadni az iskolától, amit az adott esetben ad, hanem értékrenddel, véleménnyel, ítélőképességgel rendelkező megrendelő polgárok.^[7]

A három évig tartó (1993-94-95. évi) költségvetési megszorítás eredményeként az országban mindenhol megindultak az önkormányzatok által fenntartott intézményi átszervezések, összevonások, iskolabezárások, miközben az egyházak és mások (alapítvány) iskolákat alapítottak. Mindemellett a gyereklétszám folyamatosan csökkent. Nem volt látható, hogy a monetáris és fiskális restrikció mellett létezik-e ágazati, tartalmi fejlesztési koncepció. Ezek a folyamatok Pécsen is éreztették hatásukat. Ugyanakkor a város bevétele a szomszéd országban zajló háború miatt komoly veszteségeket szenvedett. A város közlekedési szempontból hátrányos helyzete és az 1990-es évekig működő bányák bezárása az önkormányzatot a törzsvagyon részbeni értékesítésére kényszerítette. Az elaprózott, szabad kapacitásokkal rendelkező iskolahálózat átalakítása megkezdődött. Az önkormányzatiság takarékos gazdálkodásra ösztönző tényező, azonban azzal a hátránnyal is jár, hogy egy ponton túl a szolgáltatások színvonala csökkenhet vagy megszűnhet. Ez elsősorban az intézményi javítások, felújítások, eszközbeszerzések elmaradásában érhető tetten. Az állításom valódiságát és országos problematikáját számomra a 11/1994. MKM rendelet módosítása során kiadott 7. számú melléklet jelenti, amellyel ezt az állapotot kívánták megszüntetni. A rendelet előírja az oktatási intézmények számára kötelező eszközöket és felszereléseket, amelyeket az önkormányzatoknak kell finanszírozniuk.

A rendszer strukturális adottságai nagymértékben meghatározzák azt, hogy az érdekkonfliktusok, illetve az érdekegyezések milyen dimenziók mentén alakulnak ki.^[8] Az irányítási rendszer megosztott felelőssége konfliktusokba torkollott, ugyanis a közoktatás átszervezése elkerülhetetlenné vált. A városban azonban a szakmai döntések helyett mindig politikai döntések születtek. Ennek eredményeként az intézmények mind a helyi önkormányzattal, mind a központi hatalommal szembekerültek. Ez utóbbi különösen is figyelemre méltó, ugyanis mindhárom választási ciklusban a várost vezető koalíció ellenzéki pozíciót tölt be.

Az intézményrendszer átalakítása során a pécsi önkormányzat is szembesülhetett a hazai oktatáspolitika főbb problémáival:^[9]

• a megosztott felelősséggel,
• az önkormányzatok felelősségével,
• az intézményi önállósággal,
• finanszírozási problémákkal,
• az ellenőrzés, értékelés hiányával.

Az 1999/2000. tanév statisztikai adataiból megállapítható, hogy az óvodák kihasználtsága:

• 32 épületben 100-141%-os,
• 17 épületben 80-99%-os,
• 1 épületben 80% alatti volt.

Az óvodás korúak számát 142 bejáró gyermek növeli.

Az óvodapedagógusok száma a csoportok csökkenésével párhuzamosan 18 fővel csökkent (475-ről 457-re). A nem pedagógus dolgozók száma az ellátandó feladathoz és a jogszabályi előírásokhoz igazodva 143-mal csökkent (583-ról 440-re). Az egy óvodai csoportra jutó gyermeklétszám a vizsgált időszakban eléri vagy közelíti a maximális létszámot, amely a közoktatási törvény 3. számú melléklete szerint 25 fő. Ebben a tanévben 24,7 fő/csoport. Az országos átlag 23,9 fő/csoport. Az egy pedagógusra jutó gyermeklétszám az időszakban 11,2 és 11,9 közötti. (Pécsett 2000-ben 11,8 míg országosan 11,5 fő/pedagógus)

Az eltelt öt esztendőben megszűnt:

• 3 óvoda,
• 17 óvoda önállósága,
• 12 óvodai csoport,
• 247 férőhely,
• 18 óvodapedagógus álláshelye,
• 143 nevelőmunkát segítő álláshely.

Az önkormányzati fenntartású óvodákon kívül a városban egyházi fenntartású és (1999 óta) magánóvoda is működik. Megszűntek a vállalatok és a rendőrség által működtetett óvodák.

Az eltelt öt évben az általános iskolai oktatással foglalkozó intézményeinkben jelentős változások történtek. A tanulólétszám 9%-kal csökkent, a pedagógusok száma 320 fővel, 23%-kal lett kevesebb. A tanulók 134 osztállyal kevesebb osztályba járnak, s ezzel 20%-kal csökkent a működő osztályok száma. Az egy osztályra jutó átlaglétszám 23,7-ről 24,6-re változott, a növekedés 0,9 az öt év alatt. Csökkent a napközit igénylő tanulók aránya 10%-kal, miközben a csoportjaik számát 19%-kal csökkentette az önkormányzat. A közoktatásról szóló törvény 1999-ig 1-6 évfolyamon a tanulólétszámot 26 főben maximálta, hetedik és nyolcadik évfolyamon 33 főben határozta meg. Az 1993. évi LXXIX. tv. 3. számú melléklete 1999 nyarán módosította az osztály- és a csoportlétszám-határokat, 1-4. évfolyamon 26 fő, 5-8. évfolyamon 30 fő a maximális létszám. A törvény átlaglétszámként 1-4. évfolyamon 21 főt, 5-8. évfolyamon 28 főt határoz meg. Jelenleg (1999/2000. tanév) az 1-4. évfolyamon a városi átlaglétszám az önkormányzati iskolákban 25 fő.


Az utóbbi öt évben az intézmények száma 37-ről 23-ra csökkent intézménymegszüntetések és iskola-összevonások következtében. A férőhelyek száma hozzávetőlegesen 1800-2000 hellyel csökkent. A legnagyobb változások az általános iskolákat érték. A gazdaságos finanszírozás szempontjából kedvező nagyságrendű intézmények alakultak ki. Más megyeszékhelyű városokkal összevetve az 1993/94. tanév és az 1996/97. tanév statisztikai adatai alapján azt tapasztaljuk, hogy a vizsgált időszakban Pécsett csökkent az általános iskoláskorú tanulók és az iskolák száma is. Az egy pedagógusra jutó tanulók száma 11,1-ről 11,5-re változott más városokban. A kiinduló helyzet rosszabb volt nálunk, a 10,1 tanuló/pedagógus arány 1997-re 10,9-re változott. (Jelenleg 11,8 tanuló/pedagógus, mely meghaladja az országos 11,5 tanuló/pedagógus arányt.) Az egy osztályra jutó tanulók száma 23-ról 23,6-re nőtt átlagosan a megyeszékhelyeken. Pécsett 21,9-ről 25,1-re növekedett. Magas az egy iskolaépületre jutó tanulószám is, 384-ről 418-ra változott az iskolarendszer átalakítása után.



Középiskola
Pécs középiskolai oktatását az elmúlt öt esztendőben a következők jellemezték.

Az időszak alatt felerősödött az 1990-es évek elején kezdődő középfokú képzés eltolódása az érettségit adó képzés irányába. A folyamat eredményeképpen a gimnáziumi tanulók száma 637 fővel, a szakközépiskolai tanulók száma 396 fővel növekedett. Ezzel egyidejűleg a szakiskolai (szakmunkásképző, speciális szakiskola) tanulók létszáma 1787 fővel csökkent. Pécsett a 9. évfolyamra járó tanulók 76%-a részesül érettségit adó képzésben. A nem önkormányzati iskolákkal együtt 79%, ami jócskán meghaladja az országos átlagot. (1997-ben 67%.) Jellemző, hogy míg a 9. évfolyamokon gyakran a törvényi maximumlétszámnál többen tanulnak, addig a magasabb évfolyamokon ez a létszám sok esetben elmarad a törvényi átlagtól is. (Miroslav Krleza Horvát Gimnázium és Általános Iskola, Árpád Fejedelem Gimnázium és Általános Iskola, Művészeti Szakközépiskola és szakközépiskolák szakképzési évfolyamai.)

Az adatok ismeretében érthető, hogy a középiskolákban csökkentésekre nem került sor. Az oktatási intézmények száma így is öttel kevesebb, mint 1995-ben. Az elmúlt tíz esztendőben Pécsett is új oktatási feladatok, új programok, új szerkezetek jelentek meg a középfokú oktatási palettán. A nyolc osztályos gimnáziumban 1999-ben érettségizett az első végzős osztály. Önkormányzati és nem önkormányzati fenntartású hat osztályos gimnáziumok is megjelentek. Az egyházi intézményekben az egy osztályra jutó tanulólétszám alacsonyabb, mint az önkormányzatiakban. Összegezve azt mondhatjuk, hogy a közoktatást tekintve jelentős, pozitív változások szinte csupán a középiskolák által használt épületekben történtek, ami felújításokat, új épületeket, tornacsarnok, tornatermek kialakítását jelentette 13 épületben.

A szerkezeti változások jellemzői
A város közoktatásának átalakítását, alakítgatását az elaprózottság, az átgondolatlanság jellemezte. A politikai szándékok mindig markánsan megfogalmazódtak, de a kivitelezés, a végrehajtás nem volt konzekvens. Az egyéni érdekek érvényesülésének mindig túl nagy tér jutott. Mivel több éven keresztül különböző irányokban - de többségében az általános iskolák rovására - történtek változtatások, mára a mozgástér beszűkült, miközben a rendszer nem működik jól. A strukturális változást nem előzte meg a rendszer komplex vizsgálata, nem jelölték ki a lehetséges fejlődési utakat. Az eltelt fél évtizedben nem történt meg a hosszú távú haszon érdekében kompetenciaépítéssel, a rövid távú haszon érdekében anyagi ösztönzéssel történő befolyásolás kiépítése, mely a célok teljesülését sokkal jobban befolyásolhatná.


IRODALOM

• Halász Gábor - Golnhofer Erzsébet - Tóth Béla: Közoktatási menedzser I. OKKER, 1998.
  
  
• Jelentés a magyar közoktatásról 1997. (Szerk.: Halász Gábor - Lannert Judit), OKI, Budapest, 1998.
  
  
• Jelenkutató Intézet: Előrebecslések Pécs város népességének alakulására 2000.
  
  
• Oktatásmenedzsment. (Szerk.: Balázs Éva), OKI, OKKER, 1998.
  
  
• Oktatás - rejtett kincs. Osiris - Magyar Unesco Bizottság, Budapest, 1997.
  
  
• Önkormányzat és közoktatás '95. (Szerk.: Palotás Zoltán), Tolna MPI, Szekszárd