# III.

Kérdés, hogy ebben az összefüggésben mi a helye és mi a jelentősége az erős végrehajtó hatalom programjának.

Ez a gondolat már megfogalmazásával is utal a hatalmak megosztásának az elvére. Mint már mondottuk, a hatalmak elválasztásának elve az európai kontinensen bizonyos doktriner elváltozáson ment keresztül. Ennek az elváltozásnak az egyik oka az volt, hogy a kontinensen eleven politikai tényező volt a monarchikus hatalom és a monarchikus hatalom szellemét öröklő közigazgatás, mely igen határozott uralmi szellemmel volt telítve,*Magyary Zoltán: A közigazgatástudomány nemzetközi irányai. 343. o. s ezt megtartotta a monarchia fokozatos dekadenciája után is. Ez a monarchikus és uralmi szellem okozta, hogy a monarchia és az uralmi szellemű igazgatás a maga számára védelmi pozíciókat igyekezett kiépíteni a túlságos törvényhozási és bírói ellenőrzéssel szemben. Ezeket a védelmi pozíciókat éppen a hatalmak elválasztásának a nevében építette ki, meg akarván védelmezni az „illetéktelen” beavatkozás ellen a végrehajtó hatalmat, mely elméletileg a törvények végrehajtásának fontos, de szerény szerepét viselte, a valóságban azonban integrálódási pontja maradt mindazoknak a hatalmi lehetőségeknek, melyeket valamely különleges szervezeti módszer segítségével (népképviseleti törvényhozás, független bíróság) nem választottak külön a központi hatalomtól.*Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 41. o.

A hatalmak megosztásáról szóló elv másik deformálódása a {1-288.} törvényhozás javára történt. A hatalmak megosztásának indokolásával kapcsolatban Locke fejtette ki azt, hogy nem jó, ha a törvényeket ugyanazok hozzák, mint akik alkalmazzák. Ebből született meg az az elméleti koncepció, mely a parlament és végrehajtó hatalom viszonyát nem úgy képzelte el, mint két valóságos hatalmi tényező egyensúlyát, sem úgy, mint az irányító ellenőrzés és cselekvés ellentétét, hanem úgy, mint az általános szabályalkotásnak és konkrét ügyintézésnek elméletileg és a dolgok belső természete szerint eltérő funkcióit. Ennek legkirívóbb következménye az volt, hogy a népképviseleti parlament, mely lényege szerint elsősorban ellenőrző és közvéleményformáló szerv, a maga törvényhozási monopóliuma alapján beleszólást igényelt minden „általános” szabályalkotásba, még akkor is, ha annak szakjellege folytán ez a beleszólás nem jelenthetett komoly és érdemleges ellenőrzést, hanem csak ötletszerű módosításokat és zavaró, politikai szempontú változtatásokat eredményezett. A kormány parlamenti felelőssége ezenfelül lehetőséget adott a parlamentnek kicsinyes gyámkodásra is. A parlament intézménye tehát ezen a ponton maga is tényezőjévé vált az állami igazgatás szakszerűtlenné és szolgálatszerűtlenné válásának, s így vált az előretörő modern szakszerűség a parlamentarizmus kritikájának a megindítójává.*Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar. Bp., 1938. 3. o. Ebbe a kritkába azután örömmel belekapcsolódott az a monarchikus, uralmi szellemiség is, mely nem szűnt meg visszakívánni a közigazgatás régi, kötetlen, ellenőrizetlen s uralmi lehetőségeket nyújtó állapotát.

A parlamentarizmus elleni kritikának ez a kétféle összetevője a legvilágosabban szétválasztható éppen az erős végrehajtó hatalom programjában. Azon ugyanis, hogy a végrehajtó hatalom erős, kétfélét érthetünk. Érthetjük egyrészt azt, hogy egy bizonyos társadalmi hatalmi szervezet a hatalmi eszközök olyan koncentrációját mutatja fel, amely lehetővé teszi számára, hogy a hatalmi körébe került személyeket kibúvás lehetősége nélkül uralma alatt tudja tartani, s ellenállásukat meg tudja törni. Érthetjük másrészt azt, hogy egy bizonyos hatalmi szervezet, mely {1-289.} meghatározott célokat hivatott és akar elérni, e célok megfogalmazását, központi beindítását és a végrehajtó közegekig való közvetítését képes olyan módon megszervezni és megvalósítani, hogy kitűzött céljait egészen a legkonkrétebb részletekig magas hatásfokban és a kiindulási intenciók minimális elhajlásával viszi keresztül és valósítja meg.

Nyilvánvaló, hogy itt két radikálisan különböző dologról van szó. Az első végeredményben nem más, mint a hatalomkoncentrációra való örök emberi törekvés, amelynek cselekvő és szenvedő alanyaira gyakorolt destruáló és demoralizáló hatása az egész történelemnek újból meg újból ismétlődő tanulsága, és amely ellen a hatalomgyakorlás igazságosságának ősi követelménye és az európai politikai gondolkodás évszázados fejlődése irányul. A második értelemben vett erő éppen azt a modern értelemben vett eredményességet jelenti, melyet a modern gazdasági és társadalmi fejlődés követel. Az államhatalomnak a kétféle értelemben vett ereje tehát nem függ össze. Egy hatalmi szervezet lehet igen erős, ha arról van szó, hogy tudatos ellenállásokat megtörjön, de ugyanakkor ugyanaz a hatalmi szervezet lehet igen kis mértékben eredményes, ha arról van szó, hogy intencióit a legkisebb részletekig nagy hatásfokban keresztül tudja vinni. Ilyenkor tárul elénk az a groteszk látvány, hogy az erős végrehajtó hatalom modern jelszava nevében fellépő uralmi szellemű közigazgatás a legvígabban karöltve marad a legnagyobb fokú szakszerűtlenséggel és a szolgálat szellemének a teljes hiányával. Más oldalról semmi akadálya nincs annak, hogy egy olyan hatalmi szervezet, amelyen belül a legkülönbözőbb garanciákkal körül van bástyázva bármiféle elfogadott társadalmi értéknek (egyéneknek, közösségeknek, autonómiáknak, erkölcsi és jogi elveknek) az érvényesülése, ugyanakkor igen nagy mértékben eredményes legyen abban az értelemben, hogy intencióit nagy hatásfokban keresztül tudja vinni. Ehhez nem kell más, mint az, hogy a garanciák gyakorlati érvényesítésénél is jó szervezés és egészséges igazgatási szellem érvényesüljön.

Minthogy alig kételkedünk benne, hogy az erős végrehajtó {1-290.} hatalom programját az általunk kétségbe vont tétel is elsősorban a modern szakszerűség és szolgálatszerűség védelmében állította fel, azt kell mondanunk, hogy ez a megfogalmazás éppen a maga belső célja szempontjából nézve a legnagyobb mértékben alkalmas arra, hogy félreértésekre adjon okot, és éppen olyan, egyáltalán nem korszerű szellemiség kezében váljék fegyverré, amely ellen irányul.

Ha mármost erős közigazgatási végrehajtó hatalom alatt csakis a modern értelemben vett, szolgálatszerűségen és szakszerűségen alapuló eredményességet értjük, akkor nem érthetünk egyet azzal a véleménnyel, hogy a modern, eredményes közigazgatásnak elengedhetetlen feltétele a végrehajtó hatalomnak a többi államhatalmi ággal, mindenekelőtt a törvényhozással szemben való túlsúlya, mely esetleg egészen a törvényhozás és közigazgatás teljes egybeolvadásáig mehet,*Magyary Zoltán: Az államtudomány új problémái. Magyar Közigazgatás. 1935. 51. sz. s egyáltalán a modern, eredményes közigazgatásnak mindenekelőtt mélyreható alkotmányjogi változások, főleg a parlamentáris kormányrendszer megszüntetése az előfeltételei.*Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 1942. 640. o. A modern közigazgatást nem az érdekli, hogy a végrehajtó hatalom túlsúlyban van-e a törvényhozó hatalom felett, s hogy a parlament buktathat-e kormányt vagy sem, hanem az, hogy az összes alkotmányos tényezők keretein belül érvényesülni tud-e a szolgálatszerűség és szakszerűség szelleme. Ha ez a szellem mégoly erős végrehajtó hatalom keretein belül hiányzik, akkor modern értelemben eredményes közigazgatás nem lehetséges, ha viszont ez a szellem megvan a törvényhozásban vagy annak bizottságaiban, s a törvényhozás kész megadni a szükséges felhatalmazásokat, akkor a végrehajtó hatalomnak alkotmányosan leszögezett túlsúlyára semmi szükség nincsen. A parlament kormánybuktatási jogköre adott esetben érintheti a közigazgatás folyamatos eredményességét, azonban nem érinti szükségszerűen. A politikum részéről a közigazgatás eredményességére gyakorolt káros behatásnak a gyakori és {1-291.} indokolatlan kormánybukás csupán egyik s nem is a legjelentősebb esete: a politikum ezenkívül s egyáltalán a törvényhozás behatása nélkül is ezerféleképpen érintheti a közigazgatás eredményes működését. A közigazgatás eredményessége érdekében nem a végrehajtó hatalmat kell erősíteni, hanem, amint ezt Magyary Zoltán is hangsúlyozza,*A közigazgatás legfőbb vezetése szervezési szempontból. Bp., 1936. 92–93. o. a politikum behatását csökkenteni a szakszerű igazgatással szemben, éspedig tekintet nélkül arra, hogy a törvényhozás vagy a végrehajtás részéről fenyeget-e inkább ez a behatás. Ennek pedig vannak ugyan alkotmányjogi s egyáltalán jogi módszerei is – többek között a jogszerűség garanciáinak a növelése! –, azonban ami a döntő, az a szolgálatszerűségnek, szakszerűségnek és jogszerűségnek az egész közigazgatást átható és a politikai tényezőket visszavonulásra késztető szelleme. Igazat kell tehát adnunk azoknak, akik a modern szakszerű és szolgálatszerű közigazgatás erősödésének programját nem kapcsolják össze szükségszerűen alkotmányjogi változásokkal.*Mártonffy Károly: A magyar közigazgatás megújulása. Bp., 1940. 289–291. o. Természetesen lehet a racionalizálás programját egészen általános értelemben venni s a szakigazgatáson túlmenően az egész állami életre érteni, mint ahogyan Magyary Zoltán kétségtelenül ebben az értelemben hivatkozik a „hatalom racionalizálásá”-nak a programjára.*A magyar közigazgatás racionalizálása. Bp., 1930. 34. o. A hatalom racionalizálása azonban ebben az értelemben a hatalomnak ésszerű, tárgyi szempontok alá való vetését jelenti, márpedig ennek eddig – minden hiba és tévút ellenére is – a hatalmak megosztásának az elve s a hatalomnak közösségi és bírói ellenőrzés alá való vonása a legsikeresebb gyakorlati kísérlete.

Tegyük azonban fel, hogy a szó mai értelmében vett politikum egy későbbi fejlődés során mindenestül háttérbe szorul, és a végrehajtó hatalom teljes egészében a szolgálatszerű, szakszerű és eredményes modern közigazgatás kezébe kerül, azaz az általunk vitássá tett tétel jövőbeli víziója teljes elvi tisztaságban {1-292.} megvalósul. Kérdés, hogy ebben az esetben nem volna-e indokolt ezt az apparátust az eredményesség érdekében csakugyan kivonni, ha nem is a bírói ellenőrzés, de legalábbis a törvényhozás és egyáltalán bármiféle népképviseleti szerv vagy közvéleményszerv gyámkodása és beleszólása alól.

Úgy véljük, hogy ez a perspektíva – ha már alkotmányjogi változásoknál tartunk – éppen nem a végrehajtó hatalom teljes függetlenítését írja elő, hanem a végrehajtó hatalom ellenőrzésének új formáit kívánja meg, ami természetesen nem zárja ki, hogy ez a végrehajtó hatalom kicsinyes beleszólástól mentes, nagy lehetőségek birtokában lévő, szabad és – az eredményesség értelmében – erős legyen. Míg ugyanis egyrészt a modern szolgálatszerű közigazgatás organikus eredménye annak a fejlődésnek, mely a hatalom megnemesítése és az uralmi vágynak tárgyi célok alá való rendelése felé mutat, másrészt viszont áll az is, hogy a szó modern értelmében eredményes közigazgatás a legnagyobb veszedelmet jelenti, mely a társadalmi szervezet, a hatalom értékszempontoktól telített, emberséges voltát fenyegeti. Ugyanis nem a hatalomvágy, az uralmi tendencia az egyetlen veszedelem, mely a társadalom külső, hatalmi szervezetét az igazságtalanság és értékrombolás székhelyévé teheti, hanem a technikai lehetőségek túl nagy volta és a társadalmat akarata ellenére boldogító erőszak is. A társadalom egészét mind anyagi, mind szellemi síkon megragadni és irányítani képes eredményes közigazgatás ugyanis, a maga instrumentális tökéletességével, az eldologiasodásnak,*Balás P. Elemér i. m. 129–155. o. az elembertelenedésnek oly veszélyeit rejti magában, melynek során az eredményesség merő absztrakt bálvánnyá válhatik, elszakadhat a társadalom eleven szükségleteitől és értékvilágától, és megmerevedett, öncélú kimérákká deformálódott sikerképzetek uralma alá kerülhet. Hogy példát mondjunk, a modern értelemben eredményes végrehajtó hatalom szükség esetén hatalmas áttelepítési műveleteket tud végrehajtani a legkülönbözőbb gazdasági, katonai és politikai célok érdekében. De az embertelenségnek micsoda áradata lehet abból, {1-293.} ha a lehetőségek végtelensége úrrá lesz a társadalom vezetőin, és végül különféle eredményességi képzetek nevében egyszerűen minden vonatkozásban elhanyagolható mennyiségnek tekintik az emberek bárminemű lokális kötöttségét?

A nagy hatásfokú eredményességre képes közigazgatási apparátus tehát azt a veszedelmet rejti magában, hogy elhomályosodik annak tudata, mire szolgál egyáltalán ez az eredményesség. Az eredményesség addig érték, amíg maga is a társadalmi értékszempontok szilárd uralma alatt áll. A közigazgatási apparátus eredményességének és hatásfokának növekedése tehát parancsolóan előírja, hogy ezzel az apparátussal vetekedő, sőt nagyobb társadalom-lélektani erővel létezzék egy célkitűző, irányelvmegszabó, értékszabályozó apparátus is, mely eleven kapcsolatban van a közösség szükségleteivel, érvényesen meg tudja állapítani a célmegvalósulás irányelveit, és érvényesen képes tisztázni a társadalmat irányító végső értékeket is. Ezzel pedig lényegileg a törvényhozó és végrehajtó hatalom elválasztásának modern megfogalmazásához jutottunk el. Bármiféle bajok származtak is a parlamentarizmus különféle tévutaiból, az a gyógymód, mely egyszerűen a végrehajtó hatalomnak a törvényhozás feletti túlsúlyát vagy egyenesen a törvényhozást elnyelő megerősödését javasolja, a fürdővízzel együtt a gyermeket is kiönti. A közösség szükségleteivel való eleven kapcsolatot valamiféle, a végrehajtó hatalomtól független közvéleményszerv nélkül nem lehet fenntartani, akár népképviseleti parlament ez a szerv, akár valami más. Ami az általános irányelvek lerögzítését, a törvényhozást illeti, bármennyi dilettantizmust mutatott is fel a népképviseleti parlament e téren, s bármennyire szükséges itt is a szakszerűség szempontjainak az érvényesítése, mégis, ha el akarjuk kerülni a kormányhatalmi apparátus demoralizálódását és elembertelenedését, a törvényhozó szerv valamiféle önállóságát szintén fenn kell tartanunk. Ha végül végső társadalmi értékeket szabályozó fórumot keresünk, erre a szerepre a népképviseleti parlament valóban nem alkalmas, de nem alkalmas a végrehajtó hatalom sem. Az itt jelentkező hiányon csak a társadalmi elitképzés új {1-294.} módszerei és szervei segíthetnek, akár beleépítve a közvélemény és a törvényhozás szerveinek rendszerébe, akár attól függetlenül külön hatalomként. Eddig a világnézeti egypártrendszerek jelentik a szervezett elitképzés egyetlen, modern szükségletekre szabott, átfogó kísérletét. Azonban a világnézeti egyetlen párt túlontúl bele van ágyazva a modern hatalomkoncentráció szervezetébe, semhogy az értékek megállapításának, szabályozásának, tisztázásának a feladatát el tudná végezni. A világnak ma legjobban nem az – egykor a nemesség által betöltött – uralmi elit funkciója hiányzik, hanem az értékőrző és értékszabályozó elitnek az a funkciója, melyet a keresztyén középkorban az egyházi rend látott el.