# II.

Másik oldalról a közigazgatás eredményessége is ősrégi követelmény, főleg ha eredményesség alatt egyszerűen csak azt értjük, hogy az államhatalmat birtoklók akarnak valamit, s ezt a közigazgatási apparátus mozgósításával érik el. Hogy egy közigazgatási apparátus segítségével mit lehet és mit nem lehet elérni, azt a társadalom mindenkori szervezete és feltételei szabják meg; ezen belül azonban minden közigazgatás célja bizonyos eredményesség. Nyilvánvaló, hogy ez a szó legáltalánosabb értelmében vett eredményesség nem lehet különösen jellegzetes a 20. század közigazgatásának a követelményeire. Kell tehát, hogy a közigazgatás modern értelemben vett eredményessége alatt ennél valami szűkebb és speciálisabb értelemben vett eredményességet érthessünk. Valóban, erre meg is van a lehetőség.

Először is különbséget tehetünk egyrészt a közigazgatásnak {1-281.} oly területe között, amelynél a cél elsősorban bizonyos szabályos eljárások ismétlődő betartása, és a célba vett eredmény éppen az a rend, melyet a szabályok ismétlődő betartása és állandó érvényesülése önmagában jelent, másrészt a közigazgatásnak olyan területe között, ahol az eredmény egy konkréten meghatározott változás bekövetkezése, pl. egy vasút vagy egy híd gazdaságos megépülése, ahol tehát a szabályok és előírások betartásának az a célja és értelme, hogy ez az előírt eredmény valóban be is következzék. Ebben az értelemben valóban lehet mondani, hogy a 20. században megnövekedett a közigazgatásnak utóbbi fajta konkrét feladatköre. Hozzá kell azonban tennünk, hogy csaknem párhuzamosan megnövekedett a közigazgatás által fenntartott, ismétlődő szabályszerűséggel működő, kiszámítható rend jelentősége is, melynek éppen a jogszerűség a leglényegesebb összetevője.

Ennél azonban jellegzetesebb és speciálisabb értelmet is adhatunk a modern korra jellemző eredményességi szükségletnek, éspedig a szolgálatszerűség értelmét. Az állam uralmi szemlélete az állami igazgatásban elsősorban egy hatalmi apparátus fenntartását látja, és minden igazgatási cselekedet végső szempontjának a hatalmi apparátus szilárdságát és presztízsét tekinti, amiből rengeteg demonstratív, presztízsjellegű és személyi pozíciók fenntartására irányuló igazgatási cselekedet következik. Ezzel áll szemben az állami feladatok modern, szolgálatszerű felfogása, mely az állami igazgatást tárgyi célok szolgálatának fogja fel. Ez a szempontváltozás azonban szintén nem lokalizálható a 20. századi államfejlődéshez. Ez is hosszú múltra visszatekintő fejlődés eredménye, melynek első összefüggő jelentkezése a középkori hivatalnoki apparátus kialakulásával kapcsolatos, a merkantilizmussal9 és a felvilágosult abszolutizmussal vesz nagy lendületet, s a francia forradalom után kerül döntőleg fölénybe a hatalmi és uralmi szempontokkal szemben – legalábbis az értékelés és a követelmények síkján. Az egész fejlődés csupán egy másik aspektusa a hatalom megnemesítésére irányuló évszázados fejlődésnek, s teljességgel párhuzamos a közigazgatás jogszerűsége felé haladó fejlődéssel.

{1-282.} Eredményesség alatt azonban szociológiai vonatkozásban nemcsak konkrét eredményekre való beállítottságot s nemcsak a közigazgatás szolgálatszerű felfogását érthetjük, hanem vizsgálhatjuk az egész közigazgatásnak az egész társadalmi matériára való hatását, s itt is kereshetjük az eredményesség speciális, modern értelmét. Egy középkori, hűbéries, rendi jellegű és gazdaságilag nagymértékben önellátó társadalomban egy közigazgatási intézkedés, bármi legyen is a tartalma, végeredményben eleve azzal indul el az útjára, hogy amint a társadalom mind kisebb egységei felé halad, ezenközben a legkülönbözőbb elhajlásokat fogja szenvedni, s csupán a kisebb egységek belső rendjének a szűrő és elhajlító közegén keresztül tud érvényesülni. A szóban lévő közigazgatási intézkedés ezt nem mondja ki, esetleg nem is gondolja végig, de mindenki tudja és természetesnek tartja, hogy csupán így érvényesülhet, ami egyúttal azt is jelenti, hogy bizonyos részben egyáltalán nem fog érvényesülni. Ez az aránylag nagy százalékban való nem érvényesülés jellegzetes volt az egész középkori állami szervezetre, sok helyütt egészen a legújabb korig. Ez a relatív eredménytelenség annyit jelentett, hogy a középkori állam, miközben egy közigazgatási jellegű intézkedést megfogalmazott, nem vette mindig tudatosan számba a maga lehetőségeit és a maga határait, aminek következtében a közigazgatási intézkedés az általános rendelkezésben foglalt megfogalmazástól gyakran egészen különböző módon érvényesült. Ez nem jelentette azt, hogy az ilyen állam a maga fogalmai szerint nem funkcionált és nem volt eredményes, hanem csupán azt, hogy a központi hatalom szilárdsága, funkcionálása és eredményessége elsősorban az alsóbb, kisebb egységek belső rendjének a funkcionálásán állott vagy bukott, s csak egészen másodsorban azon, vajon a központi hatalom tetszés szerinti intézkedését keresztül tudta-e vinni vagy sem. Mindez radikálisan megváltozott a modern, tömegtermelésen és tömegfogyasztáson alapuló ipari társadalom kialakulásával. Ez a társadalomfejlődés a társadalom kisebb egységeit nagymértékben atomizálta, a társadalmi eljárásokat széles körben racionalizálta, és a {1-283.} társadalom gazdasági életét, egyensúlyát és prosperitását az eddiginél sokkal nagyobb egységekben valósította meg, melyeken belül az egyes hatóságok és egyének igazgatási és gazdasági tevékenysége nem maradt meg az aránylag kis egységek belső egyensúlyi tényezőjének, hanem igen nagy és egyesek számára áttekinthetetlen nemzetgazdasági, sőt világgazdasági egységekben, a nagy számok statisztikai törvényszerűségei szerint integrálódott. Egy ilyen helyzetben elképzelhetetlen, hogy egy közigazgatási intézkedés ne azt jelentse, amit szóhangzata szerint mond, mert hiszen egy kölcsönös ismeretségben nem lévő,*Vö. Balás P. Elemér i. m. 129–130. o. közös konvencionális szabályok által össze nem tartott nagy egységnek válik a közös orientálódási normájává. Minden olyan helyzet tehát, amelynek folytán egy közigazgatási intézkedés nem eredményes, azaz a konkrét végrehajtás során nem azt jelenti, mint amit az eredeti kibocsátás céljai szerint jelentenie kell, egyúttal az egész szervezet zavarát is jelenti.

Ez valóban döntő változása a közigazgatási eredményesség társadalmi hatásának. Erre azonban megint csak nem mondhatjuk, hogy szorosan a 20. század posztindusztriális fejlődéséhez kapcsolódnék, hanem itt is inkább a 18–19. század fordulóját s egyáltalán országonként a modern iparosodás beköszöntését tekinthetjük döntő cezúrának, melynek során a lokális egységek mind fokozódó mértékben atomizálódnak, s minden nemzetgazdasági és közigazgatási cselekvés a nagy számok törvényének erejénél fogva integrálódik az egész gazdasági és igazgatási egység számára jelentős ténnyé. Ennek megfelelően az állami igazgatásban is ebben az időben jelennek meg azok a jelenségek, melyek – ellentétben az előző korszak, mondhatnánk úgy is, kedélyes szellemével – a közigazgatásból, főleg annak gazdasági vonatkozásaiban igyekeznek egy precíz és kalkulálható apparátust csinálni. A vasútépítést megszervező, kereskedelmi és váltójogot létesítő, telekkönyvet és adókatasztert berendező és – utoljára, de nem utolsósorban – megbízható bíráskodást és bírói {1-284.} végrehajtást fenntartó államszervezettel jelenik meg az szó ilyen értelmében vett eredményesség.*Vö. a magyar közigazgatás racionalizálásának 1871. évi szükségleteiről szóló érdekes idézetet Szontaghnál: A közigazgatás racionalizálása jogelméleti lényege szerint. Miskolc, 1937. 6–7. o. Ismét egy olyan fejlődés, mely a jogszerűség, a jogállam irányában való fejlődéssel nagymértékben párhuzamos.

Semmi kétség, hogy szélességben és intenzitásban a posztindusztriális-etatista – mondhatjuk nyugodtan: szocialista – fejlődés óriási mértékű kiszélesedését és intenzívvé válását jelentette a modern értelemben eredményes közigazgatás társadalmi feladatainak és hatásainak. A legkevésbé sincs szándékunkban ennek a változásnak és kiterjedésnek a jelentőségét alábecsülni. Az angolszász országokban különösen jelentős ez a változás azért, mert ott az előző, laissez faire liberális korszak feladataiban a közigazgatásnak egészen másodrendű szerepe volt.*Magyary Zoltán: A közigazgatástudomány nemzetközi irányai. (Közigazgatásunk nemzetközi kapcsolatai.) Szerk. Mártonffy Károly. Bp., 1941. 342–355., 343. o. A kontinensen pedig jelentős volt ez a változás azért, mert a közigazgatás mindennemű nem szakszerű és nem szolgálatszerű működése a közigazgatás területének kiterjedésével s a tömegtársadalmi összefüggések intenzívebbé válásával még sokkal gyorsabban és láthatóbban meghozza a maga káros következményeit. Lényeges az is, hogy a gazdaság területére mindinkább kiterjedő beavatkozás igen nagy jelentőséget biztosít a gazdaságosság szempontjának, és sokkal több mozgékonyságot, célszerűbb szervezetet követel a közigazgatástól, mint azelőtt. Azt azonban, hogy e változás lényegét a jogszerűségtől az eredményesség és gazdaságosság irányába való hangsúlyváltozás jelentené, alig hisszük. Az igaz, hogy a posztindusztriális korszak legfőképpen abban áll szemben az előző korszakkal, hogy szakít a gazdasági szabad versennyel, a laissez faire liberalizmussal. A jogállam ideológiája azonban nincs szerves és szoros kapcsolatban a gazdasági liberalizmussal:*Martonyi János i. m. 60–62. o.; Goltner i. m. 3–11. o. mint eszmei program többet és hosszabb lejáratú {1-285.} valamit jelent, mint gyakorlati instrumentum pedig éppen úgy állhat a gazdasági liberalizmus szolgálatában, mint az irányított gazdaság szolgálatában. A merőben az alanyi jogokat védő jogállam valóban összefüggött a gazdasági liberalizmussal, ez azonban, mint mondottuk, nem a közigazgatási jogszerűséget, hanem csak annak egy szűk fogalmazását jelenti. Azonban a közigazgatási jogvédelemnek általánosabb, modern, közösségi felfogása sem jelentheti az alanyi jogvédelem megszüntetését, mert hiszen az alanyi jogvédelem végeredményben a közigazgatásnak az egyén oldaláról nézett megbízhatóságát jelenti, amit a posztindusztriális állam éppen úgy nem nélkülözhet, mint a liberális. A változás lényegét inkább abban lehet összefoglalni, hogy a közigazgatástól a mai állam legfőképpen annak a szolgálatszerű és tárgyilagos szellemnek az elmélyítését kívánja, melyet már az indusztriális-liberális korszak is követelt: ma ugyanis e követelmény figyelmen kívül hagyása nemcsak rosszalló értékítélettel találja magát szemben, hanem a tömegtársadalmi összefüggések erejénél fogva még hamarabb és közvetlenebbül megbosszulja magát az egész közösség gazdasági prosperitásának az állásában, mely gyorsan reagáló függvényévé vált a közösség erkölcsi, politikai és igazgatási közszellemének is. Jogszerűség és eredményesség e síkon is csak a szolgálatszerűségnek és tárgyi céloknak való alárendelődésnek a különböző megjelenési formái.*Vö. a jogszerűség és eredményesség szintézisére nézve Szontagh i. m. 30. o.; Martonyi i. m. 66–68., 159. o. A mai állam nemcsak a jogállam elért eredményeire és eredményei mellett állítja fel az eredményesség új követelményét, hanem az eredményességgel teljesen egy síkon és egyforma erővel kívánja a közigazgatás jogszerűségének a legnagyobb mértékű erősítését is, mert hiszen a jogszerűség a szolgálatszerűségnek, a szakszerűségnek, a megbízhatóságnak az egyik leglényegesebb tényezője. A modern tömegtársadalmi összefüggéseknek éppen az a lényege, hogy az egyes ember, de az egyes hivatalnok is, nem képes áttekinteni intézkedésének minden távolhatását; a konkrét eredményekre való beállítottság tehát, melynek helye volt egy {1-286.} patriarkális szellemű rendőrállamban, súlyos károkat okozhat a modern posztindusztriális államszervezetben, ha nincs összekapcsolva az emberileg lehetséges legnagyobb fokú jogszerűséggel, kiszámíthatósággal és rendszerességgel. A modern közigazgatási szellemiség legfőbb ellensége – eltekintve az öncélú közigazgatási rutintól és a kóros akta-, betű- és paragrafusimádattól, mely mindennemű jó közigazgatás örök ellensége – az a szellem, mely a közigazgatási funkciókat hatalmi pozícióknak tekinti, mely a közigazgatás által érintett emberek felé uralmi viszonylatokat akar fenntartani, mely hajlik a demonstratív és presztízsszempontú igazgatási cselekedetekre, s amely közjóléti feladatait is bizonyos atyáskodó, hálát és tiszteletet elváró jóakarattal látja el. Mindezek pedig nem a megelőző, indusztriális-liberális korszak maradványai, hanem még az azelőtti korszakéi. Súlyos tévedés, ha a közigazgatás modern eredményességét a személyes vállalkozás, a szabályokhoz nem kötött lendület és az ötlet jegyében értelmezzük, mintha minden egyes közigazgatási feladat egy-egy huszárosán megoldandó járőrfeladat volna. A mai közigazgatásban az ilyen feladatok sokkal ritkábbak, mint ahogyan az első pillantásra gondolnók.*Ugyanezt hangsúlyozza Magyary: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása c. művében. 17–18. o. Az az eredményesség, melyre a modern posztindusztriális államnak szüksége van, elsősorban nem huszáros lendületet, hanem nagyon sok megbízhatóságot, átgondoltságot, szolgálatszerűséget, összefüggést, egyenletességet és folyamatos készenlétet kíván, s ötletességnek csak nagyon határozott közösségi közreműködés mellett veheti hasznát. A mai állam ugyanis feltételez egy olyan emberfajtát, mely maga is megbízhatóan, szolgálatszerűen, szakszerűen és racionális tudatossággal végzi a maga munkáját, ez pedig nem az az emberfajta, mely a huszáros és ötletes közigazgatás esetlegességeit passzívan elviselje. Amelyik pedig elviseli, abból a legügyesebb közigazgatás sem fog tudni kihozni gazdaságos és racionális termelési eredményeket. A modern tömegtársadalmi összefüggések erejénél fogva tehát nemcsak a szűken megfogalmazott s {1-287.} az eredményességgel szemben kijátszható jogszerűség jelenti az állami apparátus tehetetlenné válását, hanem a szűken megfogalmazott s a jogszerűséggel szemben kijátszható eredményesség is az állami apparátus funkcionálásának a bizonytalanságát és látszatszerűségét idézi elő, tehát magasabb összefüggésben és hosszú lejáratra a teljes értelemben vett eredményességet bénítja és szünteti meg.