# {2-367.} AZ ÁLLAMHATALMAK ELVÁLASZTÁSA EGYKOR ÉS MOST

(Akadémiai székfoglaló 1947. jan. 13-án)

{2-369.} Ha az államhatalmak elválasztásának problémáját vetjük fel, ez valamiképpen a 17–18. század szellemét idézi. Úgy jelenik meg ez a kérdés, mint ami elmúlt korokat érdekelt hevesebben, ma azonban csak elméleti jelentőségű, aminél sokkal fontosabb problémáink is vannak. Minden olyan hang, mely e kérdés aktuális voltából indul ki, úgy jelenik meg, mint konzervatív hang, s az egész problematika úgy, mint egy régimódi, defenzívában lévő gondolatcsoport. Kérdés: helyes-e ez így, igaz-e ez így?

Az államhatalmak elválasztásának elvében, mint a politika tudományának minden elvében, két elem keveredik egymással: az egyik az államélet jelenségeinek leírására, kategorizálására, tipizálására, rendszerezésére és megértésére irányuló törekvés, a másik az államélet jó irányba való terelésére, a moralisták szavával élve erkölcsös, az utilitaristák szavával célszerű, az evolucionisták szavával haladó, egyszóval helyes berendezésére irányuló törekvés. Az államhatalmak, pontosabban az állami főfunkciók tipizálására irányuló törekvés csakúgy, mint az államelmélet legtöbb alapkérdésének első megfogalmazása az ókorra, Arisztotelészre megy vissza, az államhatalmak elválasztásának politikai-erkölcsi követelménye pedig a 17–18. századi felvilágosodás politikai elméleteire, mindenekelőtt Montesquieu-re.

Arisztotelésznek az a helye, amelyből történetileg az államhatalmak elválasztásának egész dogmatikája elindul, Politiká-ja IV. könyve 14. fejezetében foglaltatik: „Minden államszervezetnek három tényezője van, s e három tényező szempontjából kell a komoly törvényhozónak megállapítani, hogy mindegyik államformának mi van javára… Ezeknek egyike az államügyekről tanácskozó szerv, a második a vezető tisztviselői kar, a harmadik {2-370.} pedig az igazságszolgáltató-testület.”1 Arisztotelész ennek megállapítása után az arisztotelészi tipizálás szokott módszerével végigelemzi, hogy ennek a három államszervezeti tényezőnek milyen berendezése illik külön-külön a különféle államformákhoz leginkább. Még egyszer előkerül e hármas felosztás Arisztotelész Etiká-jában, ahol a törvényhozás, a végrehajtás és a bíráskodás az általános, a különös és az egyes logikai kategóriáival kerül párhuzamba, aminek az elméletben később jelentős folytatása lesz majd.2

Mielőtt azonban megkísérelnénk felvázolni azt a történeti pillanatot, amikor Locke és Montesquieu elméleteiben Arisztotelész tipizáló felosztása mint az államhatalmak megosztásának politikai-etikai, normatív követelménye lép újból elénk, röviden érzékeltetnünk kell azt a fordulatot, melyet a keresztény államelmélet s a belőle kinőtt modern államelmélet az ókorival szemben jelent.

Az ókori államelmélet közvetlenebb vagy közvetettebb módon, az elvonás alacsonyabb vagy magasabb síkján végsőleg ugyanúgy valamiképpen tanítani, javítani, a jó államvezetés titkát megközelíteni akarta, mint a középkori és az újkori. Nem is beszélve Platónról,3 Arisztotelésznek is minden tipizáló és rendszerező elmemunkája végsőleg arra irányul, hogy belőle a jó államvezetés elvei levonhatók legyenek. Az ókori államelmélet ennek során olyan tételekhez jut el, melyeket a középkori és újkori politikai gondolkodás sem tudott túlszárnyalni. A döntő különbség mégis valahol az állambölcselő morális hozzáállásában van, abban, hogy a középkori keresztény és az újkori felvilágosult államelmélet tanító, javító célzata mögött valahogyan más, az ókori államelmélettől eltérő az erőviszony az állambölcselő és a tényleges hatalmat gyakorló államvezetés között. Platón, Arisztotelész és a sztoikusok4 kritikája akár idealista-utópista jellegű, akár realista-gyakorlati jellegű, az aktuális érvényesség és fölény minden tudata nélkül hangzik el a valóságos hatalmat gyakoroló politikai erők közepette; ma is csodálkozik az egész államelmélet azon, hogyan volt képes Arisztotelész, aki {2-371.} Nagy Sándor5 nevelője volt, úgy megírni a maga Politiká-ját, mintha a görög városállamon kívül nem volna figyelemre érdemes politikai képződmény a világon, s mintha Nagy Sándor birodalomalapítása nem a szeme előtt játszódott volna le.

Valami egészen döntő változás kezdődik a keresztény, éspedig a nyugati keresztény államelmélet kezdetével. Szent Ágostonnak De Civitate Dei, az Isten városáról, az Isten államáról szóló műve jelzi ezt a fordulatot. Furcsán hangozhatik ez, hiszen mi volna legalább annyira, sőt minden ókori államelméletnél jobban távol a politikai hatalom aktualitásától, mint az az államelmélet, mely a földi uralmakkal szemben az Isten királyságát állítja szembe. Mégis az európai államelmélet fordulata itt kezdődik. Kezdődik azzal a tétellel, hogy minden hatalom, minden uralom a bűnbeesésnek,6 a bűnnek következménye, s csakis annyiban menthető és igazolható, ha célja a bűnbeesés következményeinek a csökkentése. Mai szekularizált szóval ezt a tételt úgy fejezhetnénk ki: a hatalom demoralizál, a hatalom igazolásra szorul, a hatalomgyakorlás csak valamilyen morális célja révén kaphat igazolást, nyerhet felmentést.

Szó sincs azonban arról, hogy ennek a tételnek a hatása egyszerűen az eszmék magától jövő, „szellemtörténeti” hatásánál fogva vált döntő tényezővé az európai államfejlődésben. Ilyen még soha a világon nem történt. Nem érdemes belemennünk abba a nagyon divatos, de nagyon akadémikus üres vitába, melyet ma is folytatnak akörül, hogy a társadalmi reális–materiális viszonyok termik-e az eszméket, vagy az eszmék befolyásolják-e a társadalmi fejlődést; a kérdés a tyúk és tojás elsőbbségének kérdésére hasonlít, s nyugodtan feltehetjük, hogy ennek a kérdésnek a vizsgálata arra az eredményre vezetne, hogy a probléma nem az elsőbbség kérdése, hanem a kölcsönhatás konkrét módozatainak a felderítése. Ezért kell e vonatkozásban igazat adnunk a szellemtörténettel szemben álló realista szemléletnek, hogy az eszmék sohasem eszmei mivoltukban, az emberek belátására, értelmére való hatásukban válnak hatóerőkké, hanem mindig valami konkrét társadalmi, gazdasági, politikai s egyáltalán {2-372.} reális helyzeten keresztül. Szent Ágoston államelméletével kapcsolatban ezért hangsúlyoztuk a nyugati kereszténység jelentőségét: ez az államelmélet a keleti kereszténység területén éppen úgy érvényes volt, s feltehetőleg éppen úgy gyakorolt szellemi hatásokat, mégsem véletlen, hogy Szent Ágoston a nyugati kereszténység szülötte, s a nyugati kereszténység területén voltak meg azok a feltételek, melyek az ő államelméletét az európai államfejlődés konkrét hatóerejévé voltak képesek tenni. Ez a feltétel a Római Birodalom bukása s az annak romjain alakult barbár fejedelemségek helyzete volt. A keleti kereszténység területén épen maradt a Kelet-Római Birodalom, tehát épen maradt a hatalom birtokosainak a fölénye az elméleti, az értelmiségi ember társadalomkritikájával szemben. Más volt a helyzet a Nyugat-Római Birodalomnál, mely összeomlott. Ennek a birodalomnak magas értelmiségi kultúrája, arisztokratikus-demokratikus közéleti hagyománya és tagolt és nagyszámú értelmiségi rétege volt, amelynek tagjai eljutottak odáig, hogy a politikai életnek – mint szónokok, ügyvédek, rétorok, törvénytudósok a pogány korban, püspökök, teológusok, rendfőnökök a keresztény Római Birodalom idején – aktív tényezőivé is váltak. Emlékezhetünk Ferrero lendületes nekrológjára Cicero felett: világtörténeti jelentőségben Caesar fölé helyezi, mint az első embert, aki nem volt sem nemes, sem katona, sem gazdag, hanem mint szónok és állambölcselő, értelmiségi teljesítményei révén került a politika első vonalbeli irányítói közé.7 Az értelmiségi elemnek az államvezetésbe való ilyetén bekerülése azonban a Római Birodalom minden értelmiségi kultúrája mellett is az ókorban szórványos maradt. Csak a nyugati birodalom bukása utáni anarchiában válik az értelmiség, az elmélet szerepe egyetemessé és öntörvényűvé. Mi ennek az oka? Az, hogy összeomlott egy hatalmas értelmiségi kultúrával rendelkező birodalom, s a romjain olyan barbárok alapítanak ingadozó fejedelemségeket, akik kétségbeesetten viaskodnak azzal az erejüket meghaladó feladattal, hogy egy náluknál sokkalta fejlettebb társadalmat hogyan kormányozzanak a maguk teljességgel primitív államvezetési technikáival {2-373.} egy páratlan tekintélynek örvendő s összeomlásának időbeli távolodásával mind misztikusabb ragyogásba kerülő világbirodalom emlékének az árnyékában. Ebben a helyzetben elemi szükségletet elégített ki az az emberfajta, mely egyrészt a Római Birodalom tényleges társadalmi hatalmainak az összeomlása után egyedül őrizte annak történeti tekintélyét, másrészt pontosan annak volt a birtokában, amit az új barbár királyságok a legkeservesebben nélkülöztek, az értelmiségi kultúrának. A püspök, a törvénytudó, a klerikus ebben a helyzetben teljesen új funkció elé került: azt a társadalomkritikát, melyet addig merőben morális és elméleti síkon gyakorolt, konkrét társadalmi funkcióként, irányításként várták tőle a társadalom hatalmasai, s így abba a helyzetbe került, hogy letéteményesévé válhatott azoknak a magatartási mintáknak, eljárási módoknak, melyek a társadalom életét rendezni, problémáit megoldani voltak hivatottak. S ennek az egyedülálló helyzetben lévő értelmiségi rétegnek a politikai és erkölcsi kultúrája egy olyan eszmerendszeren alapult, mely a hatalomnak súlyos morális fogyatkozással való eredendő megterheltségét vallotta. Ez Szent Ágoston világtörténeti jelentősége, s ezért számíthatjuk az ő államelméletétől azt, hogy az európai politikai fejlődés a hatalom szüntelen önigazolásának és moralizálódásának a története. Bármennyire követi is, mint fényt az árnyéka, minden moralizálódást a képmutatás elmélyülése, hosszú lejáratban mégiscsak egy olyan fejlődés nyílik meg ezen az úton, mely egyedül vezet ki a hatalom durvaságának a szűk határai közül. A kereszténység és Szent Ágoston a bűnbeesés teológiai gondolatára függesztették szemüket, mikor az államot a bűn gyümölcsének és következményének állították be, ezenközben azonban, mondhatnánk, felfedeztek, nem elvi és nem eszmei síkon, hanem a reális társadalmi tények síkján valamit, ami immár minden teológiától függetlenül is közös kincse az európai emberiség politikai tudatának: a hatalomgyakorlás demoralizáló voltának, erkölcsi igazolásra szorultságának, csak erkölcsi célkitűzések általi igazolhatásának a szükségességét.

Ezzel kezdődik Európában a politikai hatalomgyakorlásnak az {2-374.} az átalakulása, mely a hatalomviselés jellegzetes helyzeteit, mindenekelőtt a monarchikus uralkodó és a nemes helyzeteit mind több morális tartalommal tölti meg; a keresztény fejedelem és a keresztény lovag magatartási mintáinak a kialakulásával. Ezzel párhuzamosan alakul az egyházi rendnek, majd a mindinkább laicizálódó írástudók rendjének az aktív közreműködésével a hűbériség rendszere, mely a társadalom anarchiáját konkrét, egybefonódó, humanizált kölcsönös szolgáltatási rendszerekre bontja, s a társadalom minden vonatkozásában minden hatalmi helyzetet összekapcsol, igazol s egyben humanizál valamilyen konkrét teljesítménnyel, funkcióval, szereppel. Ennek a fejlődésnek a betetőzését foglalja formába Aquinói Szent Tamás államelmélete, azzal a tételével, hogy a földi törvény az isteni törvény konkretizálása, konkrétabb, alsóbb fokon való megvalósulása.8 Ezzel enyhül az ágostoni gondolat éle, de egyben szorosabbra fonódik a hatalomgyakorlásnak erkölcsi ítélet alá való vettetése is: a hatalmi helyzet tényleges állapotból szereppé, funkcióvá válik, ami azzal a fontos következménnyel jár, hogy a gonoszság, az igazságtalanság immár nem merő rosszalló jelző egy-egy uralkodó neve mellett, hanem egy olyan körülmény, mely a szerepet, a társadalmi funkciót, vele együtt az erkölcsi igazolást is semmivé teszi. Csak egy lépés még, és már ott vagyunk a zsarnokgyilkosság tanánál,9 mely szerint a zsarnokság nemcsak az erkölcsi igazolást, hanem magát az uralkodói minőséget is megszünteti, s így a zsarnokot büntetlenül meg lehet ölni, mert hiszen nem uralkodó, hanem lázadó. Az a Szent Tamás-i gondolat, mely szerint a földi hatalom a túlvilági hatalomnak hierarchikusan alá van rendelve, logikusan magába foglalta azt is, hogy az evilági hatalmak egymás között is erkölcsi rangjuknak megfelelően hierarchikusan alá vannak rendelve egymásnak, s hivatottak az alájuk rendelt hatalom gyakorlásának módja felett erkölcsi ítéletet mondani. Ez a gondolat megint csak nem merőben az eszmék síkján hatott, hanem azon a konkrét közegen keresztül, mely a középkor államelméletét jellemezte: az egymást keresztező, egymásba fonódó, egymást egyensúlyban {2-375.} tartó hűbéri viszonyok tömkelegén keresztül, mely az ítélkező hatásköröknek, jurisdictióknak szétágazó rendszerét valósította meg. Az egész ítélkezési hierarchia legfelső fokát, a császárság hasonló igényeinek a megtörésével, az egyház igényelte magának. Párhuzamosan azonban azzal a fejlődéssel, melynek során a mindjobban megerősödő monarchia ezt az igényt sikeresen visszautasította, az egyház konkrét ítélkezési igényének különféle megvalósítási kísérletein keresztül új bizonyítékot kapott az ágostoni gondolat félelmetes ereje: ha az egyház felsőséget igényel magának a legfelsőbb világi hatalmak felett, akkor maga válik legfelsőbb hatalommá, s rajta is bebizonyul a hatalom demoralizáló voltát valló keresztény tanítás. Az egyház kísérlete tehát, mellyel az európai államok hatalmi hierarchiájának a legfelső pozíciójára tört, meghiúsult. A monarchia sikeresen visszaveri mind a föléje törekvő császári és pápai igényeket, mind pedig az államon belül – az egyház és a polgárság hathatós segítségével – a nagy hűbérurak és a földesurak önállósági igényeit, s úgy látszik, hogy a hatalomkoncentrációnak minden mást megsemmisítő gócává válik.

Ebben a fejlődésben a reformáció hoz döntő fordulatot. Nem azért, mintha a monarchia további térfoglalásának gátat vetett volna: sőt bizonyos fokig erősítette ezt a folyamatot az egyház tekintélyének a csökkentésével. De az üdvösségért viaskodó ember személyes és közvetlen erőfeszítésének az előtérbe helyezésével és a pápai és dogmatikus tekintélyek lerontásával az individualizmusnak és kritikának olyan folyamatát indította meg, melynek hatása a teológia és egyházszervezet határain túl is, az állam tekintélyével szemben is hamarosan érvényesülni kezdett. Az a konkrét helyzet, melynek közegén keresztül ez megtörténhetett, a 16. századi angol és francia vallásharc volt, melynek során mindkét országban katolikus- és protestáns trónigénylők kerültek egymással szembe. Ennek folytán a zsarnokgyilkosságot, pontosabban a zsarnok uralkodó trónfosztását és felelősségre vonhatóságát valló tan, mely elméletben megvan Szent Tamásnál is, sőt erőteljesebben van meg, mint Kálvinnál,10 egyszerre {2-376.} valóságos hatóerővé válik: évtizedeken keresztül óriási európai politikai irodalom születik a kérdés körül, s trónigények, merényletek és polgárháborúk zajlanak a nevében. S miközben a szemben álló felek kölcsönösen zsarnoknak, hitehagyottnak, jogvesztettnek nyilvánítják a másik felet, azonközben a személyes hitbeli meggyőződés méltóságát megismert nemzedékek gyakorlati tapasztalatává válik az, hogy az alattvalók az uralkodó uralkodói minősítése kérdésében állást foglalhatnak. Ez a fejlődés éri el csúcspontját az angol puritán forradalomban, ahol egy puritán, polgári hadsereg győzedelmeskedik a monarchián és arisztokrácián, és valóban ítélkezni mer az uralkodó felett.11

A hatalom demoralizáló voltát valló tanítás azonban bebizonyult a népen is, azon a másik tényezőn, mely az egyháznál nagyobb sikerrel igényelte magának az uralkodó feletti ítélkezés jogát. A királyt halálra ítélő, de egyben korlátlan diktátori hatalmat bevezető angol forradalom által kiváltott visszahatást tükrözi Hobbes elmélete.12 Hobbes kifejti, hogy a legfelsőbb hatalom, a szuverén, legyen az király, oligarchia vagy parlament, felett nem lehet semmiféle, a hatalomgyakorlás igazságosságát megítélni tudó magasabb fórum, mert amelyik ezt megteheti, az ezáltal maga válnék szuverén, legfőbb hatalommá. Úgy látszott ebben a pillanatban, hogy a modern, szekularizált, a helyi rendi hűbériségi tényezők erejét megtörő abszolút állam kialakulásával akár örökös király áll az élen, akár népmozgalom által felemelt diktátor, teljességgel megszűnik a közege az ágostoni gondolat alkalmazásának. Egy olyan berendezkedésben, melyet az egyházi és túlvilági szankciók hatóerejének a csökkenése s ugyanakkor a középkori szétágazó, egymást egyensúlyban tartó társadalmi és politikai erők fokozatos megszűnése jellemez, vajon milyen közegen keresztül válhat társadalmi hatóerővé az az elv, hogy az igazságtalanul gyakorolt hatalom nem különbözik a rabló erőszakától? Nem kell-e ennek a tételnek szükségképpen éppen úgy a filozófus elméleti moralizálásává visszasüllyednie, mint amilyen egy-egy ókori bölcsnek az ókori despotizmusokkal {2-377.} vagy a bizánci birodalommal szemben gyakorolt hatástalan, konkrét társadalmi közeget nélkülöző üres kritikája volt?

Nem így alakult a helyzet. Nem így alakult, mert hiába koncentrálódott a politikai hatalom – az egy Anglia kivételével – Európa-szerte az abszolút uralkodó kezében, a nyugati társadalom egésze, melyet a középkori társadalmi szervezés hivatástudattal töltött el, a polgári fejlődés tömegerővel, ruházott fel, a reformáció a tekintélyekkel való szembefordulásra bátorított, s a vallásháborúk a hatalom relativitásának a tapasztalatával ismertetett meg, tovább őrizte és tovább fejlesztette a hatalom moralizálásának, humanizálásának, funkciókká való átértelmezésének immár évezredes tradícióját. Ekkor születik meg a hatalmak elválasztásának modern elve, mely már több és más, mint az állami főfunkciók kategorizálásának arisztotelészi kísérlete, mert egy politikai-etikai gondolat van benne: az, hogy a hatalomgyakorlást a szuverenitásnak, a hatalomkoncentrációnak a megbontásával, belső, szervi tagozásával kell arra kényszeríteni, hogy a maga helyessége feletti ítélkezésnek tényleg alávesse magát.

Az a történeti, politikai helyzet, melyből ez az elv kinőhetett, Angliában valósult meg, a Stuart-uralmat végleg lezáró második, óvatos dicsőséges forradalomban,13 mely végleg biztosította a parlament túlsúlyát a királyi hatalom felett, anélkül hogy az első forradalom módjára új zsarnoki hatalmat juttatott volna uralomra, hanem egy bizonyos egyensúlyi állapotot hozott létre. Ez az egyensúly király, parlament s azon belül felső- és alsóház között végeredményben annak az egyensúlynak volt a modernizált formája, mely a középkor egész folyamán egész Európában a monarchia és az egyes rendek között fennállott. Ez az alapjában véve középkorias egyensúly kerül a dicsőséges forradalom után egy, a puritanizmusból kinövő, de már teljességgel modern és szekularizált jellegű publicisztika értelmezése alá, s ezen az úton kerül kapcsolatba az ember személyes szabadságának és méltóságának az elveivel. Ennek a politikai-ideológiai konstellációnak a legelőkelőbb publicistája Locke.

{2-378.} Locke kiindulópontja az évszázados, Arisztotelészre visszamenő s Angliában különösen erős tradícióval bíró joguralmi gondolat modern megfogalmazása.14 Az első kérdés Arisztotelész nyomán az, hogy mi jobb: emberek uralma vagy a törvény uralma alatt állani. E kérdést Arisztotelész a pró és kontra argumentumok felsorakoztatása után a törvény uralmának a javára válaszolja meg, azonban minden különösebb morális pátosz nélkül. Locke ugyanezt a kérdést nem mint célszerűségi kérdést, hanem mint az emberi méltóság kérdését veti fel és válaszolja meg, magától értetődőn abban az értelemben, hogy az embernek nem ember, hanem a törvények uralma alatt kell állnia. Ezt bizonyítani csak akkor lehet, ha az, aki a törvények végrehajtására hivatott, azokat meg nem változtathatja, mert ha megváltoztathatná, úgy ebből az ember uralma, önkény és zsarnokság származik. Locke mindebből még nem vonja le a hatalmak elválasztásának a következményét, hanem csak a hatalmasnak a törvénnyel szemben való kötöttségét. Alapvető művének egy más helyén azonban, ahol az államhatalmakat csoportosítja, már megjelenik a törvényhozás és végrehajtás ilyen értelmű szembeállítása. Locke az államhatalmi funkciók felosztásában, kategorizálásában nem követi Arisztotelészt, nyilván annak a logikai meggondolásnak az alapján, hogy a törvényhozás és végrehajtás a világon minden államvezetési funkciót metsző alapvető ellentétek, melyek mellett a bíráskodás az állam működésének csupán egyik ágazata. A hármas számot azonban Locke is megtartja, s három államhatalmi ágat különböztet meg: törvényhozó hatalmat, belső végrehajtó hatalmat és az állam külső viszonyaival kapcsolatos végrehajtó hatalmat, melyet ő federális hatalomnak nevez.

Az egész probléma itt kerül kapcsolatba – Arisztotelész nyomán – az általános (törvényhozás) és különös (végrehajtás) logikai ellentétével, s ebből mind a mai napig nem szabadult meg. Ez egyúttal tipikus példája annak, hogy míg egyrészt a politikai gondolkodás elvonásai mindig egy konkrét politikai és társadalmi helyzet talaján születnek meg, ugyanakkor az a törekvés, {2-379.} hogy általános érvényű igazságokhoz jussunk el, olyan sémákat állíttat fel velünk, melyek minél frappánsabban felelnek meg a pillanatnyi helyzetnek, annál könnyebben dogmákká válnak, és ha későbbi időpontban más szerkezetű valóságra kell őket alkalmazni, súlyosan megterhelik a konkrét feladatokat. Locke-nak azt a konkrét politikai fejlődést kellett igazolnia, mely a politikai hatalom teljességét vagy túlsúlyát követelő angol monarchiát arra szorította, hogy hatalmát ossza meg, és hatalomgyakorlásának általános irányelveit egy másik szervnek, a parlamentnek a közreműködésével és túlsúlya mellett engedje kialakulni. Ezt a konkrét helyzetet feszítette bele Locke abba a sémába, hogy nem jó, ha az általános szabályalkotás és a konkrét jogalkalmazás egy kézben egyesülnek. Ebből csak az igaz, hogy a hatalomkoncentráció önkényre vezet, ha azonban például olyan szerv alkot általános szabályt, és végez egyben konkrét végrehajtást, mely akár összetételénél, akár szakjellegénél, akár valamiféle közösségi ellenőrzöttségénél fogva egyébként a hatalomkoncentrációnak nem szerve, akkor magából abból a tényből, hogy általános szabályalkotást és konkrét végrehajtást egyszerre végez, önkény nem származik.

Montesquieu Locke nyomán állította fel és az angol alkotmány példáin mutatta be a hatalmak elválasztásának máig is érvényesnek tekintett formuláját. Montesquieu újítása kettős: egyrészt ellentétben Locke-kal, akinél azon van a hangsúly, hogy törvényhozás és végrehajtás egy kézben ne egyesüljenek, ő úgy állítja fel a kérdést, hogy az államhatalmakat egyáltalán egymástól el kell választani. Másrészt ő az, aki ebbe a rendszerbe Locke federális hatalma helyett – Arisztotelész beosztásához visszatérve – a bírói hatalmat iktatja vissza. Bár egy helyen említi Locke nyomán a törvényhozó, végrehajtó és federális hatalmat, azonban ott, ahol részletesen kifejti az angol példát, ott világosan a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom hármasságáról beszél. Így is került bele ez az elv az európai politikai köztudatba, annál is inkább, mert – ellentétben Locke-nak e célra használhatatlan federális hatalmával – a bírói funkció a maga belső természete {2-380.} szerint nagyon is rászorul a hatalomkoncentráció hatásától való megóvásra. Mindezt Montesquieu az angol alkotmány példáján illusztrálja.15 Kétszáz év óta csodálkozunk, hogyan érthette Montesquieu annyira félre az angol alkotmányt, hogy benne a hatalmak megosztásának ilyen elvét vélte felfedezni, holott az angol alkotmány szerint a törvényhozó testület befolyást gyakorolt a végrehajtó hatalomra a kormánybuktatáson keresztül, viszont a végrehajtó hatalom élén álló király belefolyik a szentesítési jog folytán a törvényhozó hatalomba, nem is beszélve arról, hogy a bíráskodás és közigazgatás akkor alig voltak elválasztva, és a törvényhozó testület egyik része bizonyos kérdésekben ma is egyben legfelsőbb bíróság is. Ez azonban nem azt jelentette, hogy Montesquieu félreértette a problémát, csak azt, hogy tévesen fogalmazta meg a probléma megoldására hivatott formulát. A probléma a hatalomkoncentráció veszélyének a csökkentése, s Montesquieu az angol alkotmány példáján nagyon részletesen és helyesen fejtette ki a törvényhozó testületnek a királytól való függetlenségét és a bíróságoknak a széles körű, független hatáskörét. Mindez valóban így volt és van Angliában, ami azt jelenti, hogy két lényeges funkció, a testületi-ellenőrző-törvényhozó funkció és a bírói funkció ki van vonva a hatalomkoncentráció legerősebb apparátusa: a király és kormánya hatásköréből. Az angol szabadság tehát nem azért funkcionál, mert a hatalmak egymástól el vannak választva, hanem azért, mert több hatalom áll egymással szemben, s különösen körül van bástyázva azoknak a tényezőknek az önállósága, melyek a hatalomkoncentráció veszélyét leginkább megtestesítő végrehajtó hatalommal szemben állanak. A probléma tehát nem az, hogy az állam funkcióit kategorizáljuk, azután kimondjuk, hogy ezeket egymástól tűzön-vízen keresztül el kell választani, hanem az, hogy a hatalomkoncentráció bármely szervi jelenségével szemben kell a hatásköröket megosztani, tőle hatásköröket elvonni, vele szemben konkuráló hatalmakat megszervezni. Látni fogjuk majd, hogy ennek az alapgondolatnak az elhomályosulása és a hatalmak elválasztásának {2-381.} ez a dogmává emelkedése hogyan vezetett egy csomó álproblémára és álmegoldásra.

A következő döntő esemény az államhatalmak elválasztásáról szóló elv történetében az amerikai alkotmány. 16 Megtanultuk, hogy ez az alkotmány dogmatikus merevséggel alkalmazza és követi Montesquieu elvét, amit némelyek erénynek, mások hibájának tudnak be. Kevésbé van azonban a köztudatban az, hogy az észak-amerikai alkotmány szerzői egyáltalán nem azért követték dogmatikusan Montesquieu elvét, mert demokratikus kötelességüknek tekintették pontosan betartani előírásait. Azért követték, mert történetesen politikai szervezetük történeti előzményeinek, meglevő intézményeik beidegzett technikájának ez a séma jobban megfelelt, mint akár Anglia, akár Franciaország intézményei. Megint jellemző példája annak, hogy egy elv, egy eszme sohasem hat magában, hanem mindig valamilyen konkrét politikai, társadalmi közegen keresztül. Mi volt az észak-amerikai fehér lakosságú gyarmatok politikai szervezetének a jellemzője? Az, hogy volt egy végrehajtó hatalmuk, az angol korona által kinevezett kormányzó, aki lényegesen függetlenebb és hatalmasabb volt, mint a maga területén az angol kormány, mert nem a gyarmati törvényhozó testülettől függött, hanem a távoli angol koronától. Két jellegzetes angol és európai elem hiányzott tehát ebből a szerkezetből: hiányzott, mert teljesen távoli volt, a cselekvő kormánytól különálló szimbolikus államfő intézménye, és hiányzott a törvényhozó testületnek a végrehajtó hatalom számonkérésére irányuló joga. Ebben a helyzetben a szabadság biztosítéka csak az lehetett, hogy minél több hatáskört biztosítani a törvényhozó testületnek és a bíróságoknak, s ezeket féltékenyen őrizni, külön tartani a távoli angol koronát képviselő kormányzótól. A függetlenségi harc fordulatával az egész szerkezet demokratizálására nem kellett mást csinálni, mint a kormányzókat és a kormányzók mintájára – s nem a távoli, láthatatlan angol király mintájára – megszervezett elnöki tisztséget időlegessé és a nép választásától függővé tenni, s előttünk van az amerikai prezidenciális demokratikus alkotmány, melyben az államfői és {2-382.} miniszterelnöki funkciók egy kézben egyesülnek, s a törvényhozó testület nem buktathat kormányt, viszont, ha akarja, a kormánnyal szemben álló módon gyakorolhatja a törvényhozást. Természetszerűen illeszkedik ebbe a rendszerbe az ugyancsak független harmadik hatalom, a bírósági, mely két ilyen módon mereven szemben álló hatalom között azt a fórumot képviseli, mely mind a végrehajtó, mind a törvényhozó hatalommal szemben őrködik, hogy hatáskörét túl ne lépje. Az amerikai alkotmánynak döntő hatása volt az európai politikai fejlődésre: az első elvi alapon készült, modern demokratikus alkotmány volt, mely nagyon pontosan megfelelt Montesquieu elvi követelményeinek, s létrejöttétől kezdve nagyobb zavarok nélkül funkcionált. Persze, valójában nem azért funkcionált, mert Montesquieu sémájának megfelelt, hanem mert a hatalomkoncentráció csökkentésének egy hosszabb időre visszanyúló politikai gyakorlatán alapult.

A francia forradalom során kerül sor azután a montesquieu-i elvnek, melynek időközben az észak-amerikai siker az eddiginél többszörös tekintélyt biztosított, Európában való alkalmazására. Az államhatalmak montesquieu-i elválasztásának alkalmazása azonban Európában a legkülönbözőbb területeken súlyos nehézségekbe ütközött.

Az első akadály, melybe a hatalmak felosztásának elve ütközött, az isteni jogot megtestesítő európai monarchia százados intézménye. Míg Amerikában az isteni jogot csak közvetve megtestesítő gyarmati kormányzó volt a hatalom látható alakja, s a probléma az volt, hogy hogyan lehet őt a nép által választott kormányzóval helyettesíteni, addig Európában monarchia isteni tekintélye folytán egy évezred alkotmányharcai mind arra irányultak, hogy az uralkodói funkciót az uralkodó tekintélyének a látható sérelme nélkül mindinkább spiritualizálják, elszemélytelenítsék, s a hatalmat tényleg gyakorló kormányszervezet összetételére nyerjen a társadalom befolyást. A monarchia tehát nem illett bele a montesquieu-i elmélet kereteibe, mert oly nagy erejű, központi jelensége volt az államszervezetnek, mely túlhaladta {2-383.} azt, hogy egyszerűen a „végrehajtó hatalom fejé”-nek lehessen nevezni, hanem szerepe sokkal inkább a szuverénnek, vagyis a törvényes hatalom legfőbb forrásának a szerepe volt, mind törvényhozói, mind végrehajtói, mind bíráskodási tekintetben. Vagyis ugyanakkor, amikor a kormányhatalom kézzelfogható hatalomkoncentrációját képviselte, egyúttal azt a szerepet is betöltötte, amit az amerikai alkotmányban a mindhárom államhatalom forrásaként szereplő nép betöltött. Egy ilyen testes politikai hatalmasság nem volt hajlandó könnyen tűrni, hogy a hatalmak elválasztásának nevében a törvényhozásban való szerepe megszűnjék, az európai alkotmányos mozgalmak pedig nem voltak hajlandók a kormány angol mintájú parlamentáris felelősségre vonásának a lehetőségéről lemondani. Jól érezték ugyanis, hogy a végrehajtó hatalomnak amerikai típusú teljes függetlensége csak azért nem veszedelmes a politikai szabadságra, mert a végrehajtó hatalom fejét rövid időszakra a nép választja; ellenben egy örökletes uralkodó ugyanilyen helyzetben a politikai szabadság szempontjából még akkor is túlnyomó erejű, hogy ha a törvényhozásban háttérbe is szorítják. Így azután egy évszázadig Európában minden alkotmányvita, mely monarchikus és demokratikus tényezők között montesquieu-i kategóriák segítségével folyt, mindig abban az ellentmondó formában zajlott, hogy a demokratikus erők a hatalmak elválasztásának elve alapján az uralkodó törvényhozási szerepét, vétójogát vonták kétségbe, az uralkodó pedig ugyancsak a hatalmak elválasztásának elve alapján a törvényhozásnak a végrehajtásba való beleszólását akarta korlátozni.

De nehézségeket okozott a montesquieu-i elv abban az esetben is, ha az uralkodó, az angol fejlődést követve, hajlandónak mutatkozott magát arra az elsősorban szimbolikusnak, reprezentatívnak látszó szerepre szoríttatni, amivé az angol király szerepe redukálódott. Éppen azért ugyanis, mert az európai alkotmányos élet gyakorlata a szabadság biztosítékát mindenkor a kormány megdönthetőségében, labilitásában látta, tartozott hozzá ehhez szükségképpen egy nem megdönthető vagy legalábbis {2-384.} nem megdöntésre szánt szimbolikus államfő, akár örökletes király, akár valami más, aki a kormánnyal szemben az állandóságot, a folytonosságot képviselje. Ezért a köztársasággá alakult európai államok is előbb-utóbb mind beillesztették alkotmányukba a király szerepét folytató államfőt, az elnököt is. Ennek az államfőnek a montesquieu-i funkciók egyikét sem lehetett tulajdonítani: törvényhozási szerepe, csakúgy, mint az angol királyé, minden vonalon visszaszorulóban volt, mindettől azonban nem vált végrehajtó szervvé, mert nagyon is világosan különbözött a kormánytól, hanem bizonyos szimbolikus, regulatív, interimisztikus, válságáthidaló funkciót látott el. Mindeme nehézségek áthidalására látta szükségesnek Benjamin Constant17 a hatalmak montesquieu-i elméletét egy negyedik, regulatív hatalomnak a feltételezésével kiegészíteni. Hogy ilyennek is kell lennie, ez nem az elméletnek s nem is az örök érvényű célszerűségnek a követelménye, hanem a begyökeresedett európai államvezetési gyakorlatnak. Constant saját politikai pályáján tapasztalta meg a monarchikus elv és a monarchia szívós erejét a kontinentális Európában, és ugyanakkor a saját alkotmányjogi tervezgetéseiből szűrhette le azt, hogy még a monarchia visszaverése esetén is mennyire nehéz az európai politikai gyakorlat kialakult útjain egy reprezentatív és regulatív államfő nélkül kormányozni. Az államfői, regulatív, felügyelői hatalomnak a beiktatása azután egyaránt felhasználásra került mind a monarchia, mint az alkotmányosság hívei részéről. Egyrészt ugyanis nagyon jól és nagyon kényelmesen jött azoknak az államvezetőknek, akik országuk kormányzását a monarchia döntő szerepének a felszámolása, a monarchia hatalmi igényeinek a visszaverése nélkül akarták modernizálni. Ilyenek voltak elsősorban a német államok, ahol a monarchia egészen az első világháborúig körülbelül ugyanazt a döntő szerepet őrizte meg, amit a francia alkotmányosság történetében XVIII. Lajos restaurációs monarchiája tudott biztosítani magának,18 pontosan abban a korszakban, amikor Benjamin Constant a maga elméletét felállította. Másrészt az alkotmányosság híveinek az államfői hatalom felvétele {2-385.} arra szolgált, hogy ennek címén mind a törvényhozásban, mind a végrehajtásban a monarchia beleavatkozási igényeit visszaverjék.

A másik nehézség, amely a hatalmak elválasztásának montesquieu-i elvét az európai alkalmazásban nem is annyira nehezítette, mint inkább meghamisította, az az európai hivatalnoki karnak a jelentős nyomása volt. Miközben az alkotmányosság előharcosai a törvényhozó hatalom különállása jegyében vissza akarták utasítani a királynak a törvényhozásba való beavatkozását, vétójogát, ugyanakkor a végrehajtó hatalom, vagyis valójában a mögötte álló hivatalnoki kar a montesquieu-i elvre való hivatkozással a törvényhozás, különösen pedig a bírói hatalom beavatkozását próbálta visszautasítani. Oly módon, hogy a bíráskodásnak a közigazgatástól való elválasztását fordított értelemben, a maga javára próbálta kihasználni, s azt hangoztatta, hogy a közigazgatás aktusai nem kerülhetnek bírói megítélés alá, mert ez ellenkeznék a hatalmak elválasztásának az elvével. Ez azután tipikus példája a dogma öntörvényű és saját céljával ellenkező értelmezésének, mely így lehetőséget adott arra, hogy a hatalomkoncentráció modern szervezete, a közigazgatás a hatalmak elválasztásának elvét, melynek lényege a hatalomkoncentrációval való küzdelem, a maga ellenőrizetlensége érdekében a maga javára használja ki. A közigazgatási bíráskodást ezért ma is a legtöbb európai államban hátsó ajtókon, komplikált, külön szervek formájában kell becsempészni, mert a közigazgatás egyszerű bírói ellenőrzése a dogmába ütközik. Persze a dogma ereje mögött itt is egy reális társadalomszervezeti erő, a modern közigazgatási apparátus áll, mely a dogmatikus ellenállás erejét adja.

Végül a harmadik nehézség, amely a montesquieu-i elv alkalmazása során felmerült, az, hogy a politikai közirodalom Locke nyomán a törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom szembenállását az általános és a különös szembenállásával fogta fel azonosnak. Ebből tehát az következett, hogy minden általános szabályalkotás, ha mégannyira nem is volt a szabadság ügyével {2-386.} és a hatalomkoncentráció veszélyeivel összefüggésben, szükségképpen törvényhozási kérdésként, ezzel szemben minden konkrét szabályalkalmazás, ha mégannyira kényes kérdésekre vonatkozott is, végrehajtási kérdésként jelent meg. Ez különösen a modern, szakszerű igazgatásnak a 19. században minden addigit meghaladó megnövekedésével kapcsolatban vált egészen súlyos problémává. Ennek folytán ugyanis olyan szakmai kérdésekben is, melyekre a nagy taglétszámú választott törvényhozói testületek teljességgel illetéktelenek voltak, a törvényhozás fenntartotta a végső határozásnak, főleg pedig a végsőleges fokon való módosításnak a jogát, ami a gyakorlatban igen gyakran arra vezetett, hogy szakértő szerveknek gondos és az elmélyült európai szakszerűség jegyében elkészült tervezetei a törvényhozásban teljességgel kicsinyes hatalmi és politikai szellemű változtatásoknak voltak kitéve. Ez azután bőséges adalékokat szolgáltatott a kontárság modern térfoglalásának illusztrálására. Ami annál súlyosabb volt, mert hiszen a hatalmak elválasztásának értelmét adó, alapvető gondolatnak, a hatalomkoncentráció visszaszorításának a szempontjából nem következett a törvényhozásnak a szakszerűséggel szemben való kijátszása, sőt ez inkább a törvényhozásban ilyen módon megjelenő hatalomkoncentráció romboló hatását illusztrálta.

Végül külön nehézségeket okozott a hatalmak elválasztásának montesquieu-i elvét a népszuverenitás rousseau-i elvével összehozni. Rousseau gondolatmenetében a hatalmak elválasztásának nincs helye: ott egyszerűen a szuverén nép helyettesítődik be a szuverén uralkodó helyébe.19 A francia forradalomban ennek alapján nemcsak a hatalmak elválasztásának a megvalósítása vetődött fel, hanem a népszuverenitás alapján az elv teljes elvetése is, s erre épült fel a konvent 20 mindenhatósága. A konvent működésének tapasztalatai azonban újból megerősítették a korlátlan hatalomkoncentráció demoralizáló hatásának régi tapasztalatát. Így mindkét elvet valamilyen formában egymás mellett kellett tartani, ami azt jelentette, hogy a népszuverenitás elve, pontosabban az egyakaratú, cselekvő nép absztrakciója zavaró momentumként {2-387.} maradt meg a hatalom elválasztásának elve számára: a három montesquieu-i hatalom közül a törvényhozói fölött folytonosan ott lebegett az a többletérték, hogy nemcsak a három hatalom egyike, hanem mint képviseleti szerv, egyben a népszuverenitásnak is inkább letéteményese, mint a másik kettő. Minthogy ez a hatalmak egyensúlyát megbillentette, az elmélet úgy talált kiutat, hogy külön felvett egy alkotmányozó hatalmat, amelyik a törvényhozó hatalomtól különálló hatalomként a többi hatalom hatáskörelosztását van hivatva megszabni. Ez azonban erőltetett kísérlet maradt, mert a legtöbb országban az alkotmány létrehozására hivatott szerv végeredményben nem más, mint egy különlegesen kvalifikált törvényhozó szerv vagy pedig egyszerűen a közönséges törvényhozás, csupán más szavazási és tárgyalási módok mellett. Sőt voltak országok, amelyek az alkotmánytörvényt és a közönséges törvényt teljesen egyforma szabályok szerint hozták létre anélkül, hogy ebből bármiféle fennakadás származott volna. Ilyen módon nehéz volt a külön alkotmányozó hatalmat a helyes államélet vagy a logika szükségszerű követelményeként beállítani; inkább a rossz általánosításból kiinduló elmélet zavara volt az egész, mely abból származott, hogy a népszuverenitást a hatalmak egyikeként akarták az egész rendszerbe beilleszteni. Ez a beiktatás egyben az egész népszuverenitás-ideológia eredendő hibáját is felfedi, azt tudniillik, hogy a népszuverenitásból absztrakciót csinál, nem pedig állandóan élő és ható erőként képzeli el. Csakis ez az absztrakció kívánhatja meg, hogy „alkotmányozó hatalmat”, vagyis egyetlen alapszabály létrehozására és módosítására korlátozódó tényezőt csináljanak belőle.

Mindezek a nehézségek arra vezettek, hogy az államhatalmak elválasztásának elve az európai közgondolkodásban a 19. század második felétől nem fejlődött tovább. Bizonyos követelményei, melyeknek gyakorlati jelentősége az elvtől függetlenül is megvolt, az európai államfejlődés közkincsévé lettek: így a közigazgatás és bíráskodás elválasztása, a bírói függetlenség, a törvényhozási hatalomnak a monarchiával szemben való önállósága. Az {2-388.} elv egészben azonban a maga klasszikus s Amerikában megvalósított formájában Európában sohasem tudott uralomra jutni, hanem kialakultak az elv áttörésének az állandó és szokásos módjai: a parlament beleszólása a kormány vezetésébe, a hivatalnoki kar rejtett, de döntő szerepe az általános szabályalkotás terén, a közigazgatás ilyen vagy olyan formájú bírói ellenőrzése. A politikai elméletben mindennek az indoklására és megmagyarázására kialakultak a szokásos pozíciók és lehetséges megoldások, amelyek mind egyugyanazon zsákutcába torkollottak, és igazi kiutat, logikai összhangot nem mutattak. A probléma kezdett több vonatkozásban túlhaladottnak feltűnni. A kritika az egész montesquieu-i építményt kikezdte, éspedig egyszerre az idealizmus és a történelmi materializmus oldaláról.

Az idealista kritika a montesquieu-i elmélet logikai tartalmát kezdte ki, s az egész kérdést úgy tette fel, hogy Montesquieu felosztása megfelel-e az államhatalom különféle funkcióiról felállítható rendszerezés tudományos igényeinek. Ennek alapján minden kritikus először is azt állapította meg, hogy a bírói hatalomnak külön való szerepeltetése hibás, mert a bírói funkció éppen úgy általános szabályokat alkalmaz konkrét esetekben, mint a végrehajtó hatalom, melytől csak tárgyában különbözik, s így valójában csak a végrehajtó hatalom egyik ágazata.

Ezzel az államhatalmak elválasztásának elvét visszavittük oda, ahonnan kiindult, Locke-nak ahhoz a tételéhez, hogy van általános törvényhozás és konkrét végrehajtás. Ez azonban Locke-nál csak azért volt fontos, hogy kimondhassa, hogy nem jó, ha azok, akik a törvényeket végrehajtják, egyben meg is változtathatják őket; ha a törvényhozás és végrehajtás elválasztása nem politikai irányelv, csak tudományos rendszerezés, akkor annak teljességgel érdektelen; mert az, hogy az államhatalom működése általános szabályalkotásból és konkrét végrehajtásból áll, nem olyan különös megállapítás, hogy erre külön „elveket” és „hatalmakat” legyen érdemes építeni. Hogy a tudományos rendszerezésnek ezt a vérszegény eredményét el lehessen palástolni, a tudományos rendszerező kedv a Benjamin Constant által felállított felügyelői {2-389.} (államfői) hatalomra vetette magát, melynek komplikáltsága a kategorizálási önkény számára több lehetőséget adott, mint a világos és áttetsző bírói hatalom. Igazi tisztázás azonban itt sem jöhetett ki a logikai tudományos elemzésből, mert az államfői hatalom, mint láttuk, szintén nem szükségszerű-logikai, hanem történeti-gyakorlati kategóriája a politikának.

Jellemző példája ennek az egész, állítólag tudományos rendszerezésre beállított logikai és idealisztikus kritikának Concha Győző21 elmélete, mely azon az alapon különböztet meg törvényhozói, végrehajtói és felügyelői államhatalmat, hogy ez megegyezik az akarat belső folyamatának a tagolódásával úgy, hogy a törvényhozás felel meg a belső akaratelhatározásnak, a végrehajtás a külső cselekvésnek és a felügyelői hatalom a kettőt összekapcsoló végelhatározásnak. Semmi sem indokolja azonban e teljességgel kínban fogant és erőltetetten tudományos kategorizálást, mert Concha a legkevésbé sem tudja valószínűvé tenni sem azt, hogy az államhatalom működése az emberi akarat működésével analóg valami volna, sem azt, hogy az emberi akarat belső lefolyása pontosan így tagolódnék háromfelé. Kapunk tehát egy olyan felosztást, amely a hatalmak elválasztásának az igazi politikai-erkölcsi értelmét és céljait teljesen elhomályosítja, anélkül hogy tudományos értéke volna.

A másik kritika az államhatalmak elválasztásának elvét az osztályharcos szocializmus oldaláról érte, mely az államhatalmak elválasztása mögött szemben álló osztályok harcát ismerte fel, s ebből levonta azt a logikusnak tűnő következtetést, hogy az osztályok megszűnése után, az osztály nélküli társadalomban nem lévén osztályharc, nem lesz értelme az államhatalmak elválasztásának sem, hiszen minden államhatalom egyaránt az osztatlan s osztálytalan nép kezében van. Ugyanaz a gondolatmenet ez, melyet a francia forradalomban a népszuverenitás szigorú hirdetői, majd utóbb – inkább elméleti meggondolások alapján – a 19. század közepén Eötvös József vallottak:22 a nép uralomra jutása után a minden vonalon a nép kezébe jutott hatalmak megosztása tárgytalanná válik. Az osztályharcos szocializmus {2-390.} ezt a tételt vette át, csupán több és társadalmibb tartalommal töltötte meg. Ez a felfogás valósul meg a szovjet alkotmányban,23 mely, bár egy tagolt és fejlett alkotmányforma, az államhatalmak elválasztását, egymástól való függetlenségét, mint elvet, nem fogadja el.

Az államhatalmak elválasztásának marxista értelmezése mögött valóban ott áll az az igazság, hogy a végrehajtó hatalom és a törvényhozó hatalom történeti feszültsége mögött történetileg ott rejtőzött, sőt nem is nagyon rejtőzött a monarchia és a vele szemben álló társadalmi erők harca. De már a bírói hatalom nehezen azonosítható bármiféle külön osztályerővel. Az egész magyarázatból valójában csak annyi a tanulság, hogy az államhatalmak elválasztásáról szóló tan kialakulásában valóban döntő volt az a tény, hogy Európában, elsősorban Angliában évszázadokon keresztül tartó történelmi egyensúly alakult ki a feudális társadalmi erők és a demokratikus társadalmi erők között, s aránylag hosszú időbe telt ennek a két tényezőnek hatalmi átváltása. Ez a hosszabb ideig tartó egyensúly alkalmat adott annak az általános politikai-erkölcsi elvnek a felismerésére és technikai kidolgozására, hogy a hatalomkoncentráció újból meg újból megjelenő demoralizáló hatásait sikeresen ellensúlyozhatni a hatalmak elválasztásával, egymással való egyensúlyba hozatalával. Ezt a felismerést azonban az osztály nélküli társadalom sem teszi tárgytalanná. Az, hogy a Szovjetunióban a hatalmak elválasztásának elve s a benne rejlő erkölcsi s gyakorlati igazság nem talált eddig visszhangra, nem azért van, mintha az osztály nélküli társadalom fel tudta volna találni azt a hatalomkoncentrációt, amely nem demoralizál, vagy a hatalomnak egy olyan technikai szervezetét, mely az államhatalmak szétválasztása nélkül hatásos védelmet biztosít az önkény veszedelmével szemben. Hanem azért, mert a Szovjetunióban a teljes monarchikus abszolutizmusról a teljes népuralomra való átmenet olyan gyors, egyik pillanatról a másikra való volt, hogy a hatalmak elválasztásának a gyakorlata nem kapott konkrét közeget: a cári uralom alatt nem volt tere, utána pedig egészen másféle problémák kerültek első {2-391.} helyre. Meg vagyok azonban győződve arról, hogy a szovjet államszervezet további fejlődése során ki fog derülni, hogy ez az elv szükséges, és az osztályharc esetén kívül is használható.

Sem az idealista, sem a történelmi materialista kritika nem hozott fel tehát olyan döntő érvet, mely a hatalmak elválasztásának követelményét tárgytalanná tette volna. Minthogy azonban a hatalmak elválasztásának elve, mint azt a fentiekben bemutattuk, fejlődésében megrekedt, a kétoldalú elméleti kritika elért annyit, hogy az elv kikerült az elmélet érdeklődésének köréből. Úgyannyira, hogy erre a gondolatkörre való minden tekintet nélkül fejlődött ki a vele oly rokon politikai pluralizmus, a modern államelmélet egyik legjelentősebb irányzata, mely egyrészt az államélet jelenségeinek az elemzése során arra mutatott rá, hogy az állam feltételezett egysége és szuverenitása mögött a hatalmi gócok sokasága áll, főleg a gazdasági élet nagy érdekképviseleti szervezetei formájában, másrészt a helyes államfejlődést kirajzoló politikai iránymutatás síkján azt javasolta, hogy a jövő államának közjogába épüljenek bele a hatalomnak ezek az eddig közjogon kívüli jelenségei. Mindeme gondolatmenetekben újból meg újból felmerül az az aggodalom, hogy a mindinkább szocializálódó államszervezetnek főleg gazdasági téren óriási módon megnövekedő bürokratikus apparátusa olyan hatalmi lehetőségeket nyit meg, melyekkel szemben a szabadság eddigi közjogi formái esetleg elégtelennek bizonyulnak. Mégsem történt eddig átgondolt kísérlet arra, hogy a hatalomkoncentráció eddig ismert leghatékonyabb ellenszerének, a hatalmak elválasztásának az elvét belevonják a hatalomkoncentráció modern veszélyeinek elhárítására irányuló mai tervekbe.

Egészen másképpen alakul azonban a helyzet, ha a hatalmak elválasztásának elvét kiemeljük abból a lomtárból, ahová a politikai intenciók és a nehézkes elméletiesség vaskalapossága vetették, és beállítjuk az európai társadalomfejlődés ama másfél évezredes tradíciójába, mely a hatalomkoncentrációval szembeállítja a hatalomgyakorlás ésszerű, emberséges és igazságos célját, s csakis ennek a célnak jegyében teszi lehetővé a hatalom önigazolását; {2-392.} s kiemeljük a hatalmak elválasztásának elvéből azt a tartalmat, hogy a hatalomnak erkölcsi igazolásra való szorítását technikailag a hatalomkoncentráció megbontása, a funkciók tagolása s egymással szemben álló, különleges öntudatot kialakító hatalmi centrumok kiépítése révén lehet legeredményesebben elérni. Ennek a jegyében találhatjuk csak meg, hogy ma mennyiben érvényes s a jövőben még hol alkalmazható a hatalmak elválasztásának elve.

Érintetlenül érvényes a bírói hatalom függetlenségének az elve: minden azótai tapasztalat csak megerősítette azt, hogy a bíráskodás funkciója a hatalomkoncentráció legkisebb érintésétől óhatatlanul megromlik. Fordítva azonban nem áll: a bírói ellenőrzés, minthogy nem a hatalomkoncentráció oldaláról indul ki, egyáltalán nem ártalmas a közigazgatás számára, legfeljebb olyan pontokon, ahol a gyorsaságnak különös jelentősége van: itt tehát az önkénnyel szemben más, gyakorlatiasabb ellenszert kell keresnünk.

A törvényhozás és végrehajtás elválasztása már lényegesen komplexebb kérdés. Itt is áll az, hogy a törvényhozásnak a végrehajtást végző hatalmi apparátustól való függetlensége döntően fontos, ezzel szemben a végrehajtásnak a törvényhozástól, pontosabban a törvényhozást rendszerint végző népképviselettől való függősége, felelőssége nemhogy káros volna, hanem nagyon is szükséges. A törvényhozásnak mindennemű általános szabályalkotással való azonosnak vétele azonban sok félreértést és zavart okoz. Az a funkció, melyet szabad emberek társadalmában legalkalmasabban a népképviselet végezhet, s amelyet a végrehajtástól függetlenül kell berendezni, sőt annak ellenőrzésére feljogosítani, elsősorban nem minden általános szabályalkotás, hanem a legfőbb irányítás és ellenőrzés funkciója. Erre nem annyira a törvényhozó, hanem, Arisztotelész elnevezéséhez visszatérve, a „közügyekről tanácskozó” szerv elnevezése illenék legjobban. Hogy ez a szerv az általános szabályalkotásból mit tart fenn magának, és mit enged át – ésszerűbb, szakmai kérdésekben – más szerveknek, oly részletkérdés, mely a hatalomkoncentráció {2-393.} veszélyei szempontjából kevésbé lényeges. Ebben nagyon sokféle technikai megoldás képzelhető el, kezdve a törvényhozó szerv szakbizottságainak erősebb kifejlesztésén és végezve külön szakszerű törvényszerkesztési szerv beállításán – esetleg a bírói hatalommal összekapcsolva. Ha számításba vesszük, hogy a népképviseleti szerv maga is válhat a hatalomkoncentráció gócává, bár ennek kisebb a veszélye, mint a végrehajtó hatalom, a közigazgatási apparátus részéről, akkor egyenesen kívánatosnak tarthatjuk egy bizonyos függetlenséggel felruházott külön szakszerű törvényszerkesztő és egyeztető szerv felállítását.

Ennél sokkal érdekesebb kérdés, hogy milyen modern tartalmakkal tölthetjük meg az államhatalmak elválasztásának elvét, s a modern államélet miféle problémáinak a megoldásához használhatjuk fel. Hogy erre felelhessünk, azt kell megkérdeznünk, hogy a modern államéletben hol fenyegetnek a hatalomkoncentráció új jelenségei, új gócai.

Az első ilyen góc az államhatalom gazdasági kiterjeszkedéséből nőtt ki. Az államhatalom a modern gazdasági fejlődés következményeképpen sokkal szélesebb gazdasági tevékenységet folytat, mint a történeti fejlődés folyamán valaha is. Ez a gazdasági tevékenység mindenekelőtt minden világnézettől függetlenül előidézi az államhatalom gazdaságpolitikai szerveinek anyagi korrumpálódását. Másodszor, s ez talán súlyosabb, magával hozza a gazdasági élet bürokratikus és imperatív megszervezését. Nincs sok értelme, ha mindennek a veszélyeivel szemben olyanfajta rendszereket kívánunk vissza, ahol ezek a veszélyek még nem állottak fenn. Gyakorlatilag ez a visszafejlődés egyszerűen nem lehetséges, és a fejlődés további folyamán minden jel szerint mind kevésbé fog menni. Ellenben felmerül annak a kérdése, hogy miféle szervezetek léteznek vagy létesíthetők, melyek az anyagi és hatalmi korrumpálódással szemben ellensúlyt jelentenek. Ilyen szervezetek a szemünk előtt nőttek nagyra azért, mert az államhatalom gazdasági tevékenysége nem nélkülözheti az egyes termelőknek s a termelők csoportjainak aktív, {2-394.} spontán közreműködését. Különböző, részben önkormányzati, részben szakszerű szervek épültek ki, szakszervezetek, érdekképviseletek, kamarák, szakmai önkormányzatok, üzemi önkormányzatok, szövetkezetek, szövetkezeti központok. Mindezek mindjobban összetömörülnek országos szervekké, ami együttvéve kirajzol valamit, amit nyugodtan nevezhetnénk „gazdasági államhatalom”-nak. S ha ezt megtettük, akkor máris gondolkodhatunk rajta, hogy ezt a hatalmat milyen közjogi formák segítségével lehet „elválasztani” a hatalomkoncentráció politikai gócától, s mindkettőt kölcsönösen megvédeni a másik hatalmának korrumpáló hatásától.

A másik terület, ahol a hatalomkoncentráció demoralizáló hatása még ennél is sokkalta vészesebb formák között jelenik meg, a szellemi élet, a kultúra területe. Ez ma számos vonatkozásban központi kérdése az állami életnek. Itt van először a tudomány jelentőségének minden eddigi mértéket meghaladó növekedése az állami élet számára. Ez egyrészt azzal jár, hogy az államhatalom a tudósokat, jelentőségüknek megfelelően elsősorban a természettudósokat befolyásolni igyekszik, másrészről pedig azzal, hogy a társadalomtudósoknak gyakran doktrinér s a természettudósoknak gyakran naiv állami és politikai állásfoglalásai súlyos gazdasági, hadászati s egyáltalán politikai jelentőséghez jutnak. A másik, ennél sokkalta súlyosabb veszélyt a tömegműveltség eszközeinek – egyébként nagyszerű és ellenállhatatlan – kiterjeszkedése idézi elő. A propaganda jelentőségének és eszközeinek megnövekedése, a mozi, a sajtó, a rádió véleményformáló hatása egyszerre döntő tényezője a tömegműveltség emelkedésének és ugyanakkor a hatalomkoncentráció minden eddigi mértéket meghaladó növekedésének. Ez egyrészt a tömegkultúrát az államhatalmi célokkal függőségi viszonyba hozza, másrészt az államhatalmat saját propagandájának a rabjává teszi. Ennek klasszikus példája a német nemzetiszocializmus volt, mely kénytelen volt elhinni saját propagandáját, ha nem akart végleg megakadni, viszont a saját propagandáját követve nyílegyenest ment bele a maga nagy történeti katasztrófájába.

{2-395.} Mindezekkel a veszélyekkel szemben szintén számos szervezeti forma épült és épül ki. A levegőben van a tudósi, művészi és nevelői hivatásnak a bíróihoz hasonló függetlenítése. A tudomány új szervezési formái, még ha az államtól indulnak is ki, mégis a szellemi élet önkormányzatának csíráit rejtik magukban. Valami módon ennek a jegyében kell az államhatalmat és a tudományt egymástól elkülöníteni, mert összekeverve feltétlenül a szellemi élet s a kulturális termelés teljes korrumpálódásához vezetnének. Nagyon sokat emlegetik ezzel a kérdéssel kapcsolatban az egyetemeket és akadémiákat, melyek többé-kevésbé védik történeti autonómiájukat. Sok támadás éri őket azzal az indoklással, hogy autonómiájuk csupán bizonyos személyi és társadalmi erőviszonyoknak a kijegecesedési pontja. Ez azonban csak azt jelenti, hogy az akadémia vagy az egyetem esetleg túl szűk keret, de ez a felismerés nem az autonómia megsemmisítése, hanem nagyobb méretű szervezése irányában jelent tanulságot: azt, hogy az egész szellemi élet, az egész kulturális termelés és tömegkultúra-fogyasztás területén meg kell teremteni az öntörvényűségnek valamilyen apparátusát. Túlmenne feladatunk körén az a gyakorlati kérdés, hogy milyen lehetne az a szervezet, melyet ilyen módon ki kell építeni. De megint csak kirajzolódik valamilyen tudományos vagy kulturális „államhatalom”, melynek éppen úgy ki kell harcolnia a maga függetlenségét, öntörvényűségét s a hatalomkoncentrációtól való közjogi elválasztását, mint ahogyan ezt a bírói hatalom a történelem folyamán sikerrel kikövetelte a maga részére.

A harmadik terület, ahol kirajzolódik egy nagy korrumpálódási veszély, az, amit a bürokrácia, sőt napjainkban a technokrácia neve alatt foglalhatunk össze. Még ha sikerülne is a gazdasági és szellemi élet valamiféle önkormányzatát és államhatalmi elválasztását keresztülvinni, akkor is mind általános igazgatási, mind a gazdasági, mind a kulturális igazgatás terén tovább növekednék a szervezés, a szervezettség jelentősége és a benne megtestesült hatalomkoncentráció. Ha e vonatkozásban a bürokrácia mindenhatóságáról beszélünk, akkor nem arra az elmaradt, vaskalapos {2-396.} hivatalnokságra kell gondolnunk, melynek a nehézkesség és eredménytelenség a legfőbb jellemvonása, hanem éppen ellenkezőleg: egy nagyon sikeres, nagyon is eredményes, nagyon is cselekvőképes szervezetre, amely felé a fejlődés halad, San Franciscótól Kamcsatkáig. A modern amerikai publicisztikában rámutattak már a nagy szervezők, a menedzserek forradalmára, akik lassan a tőkésnél fontosabb tényezői lesznek az ipari fejlődésnek. Ugyanez megvan a szocialista állam fejlődésében is; a Szovjetunióban is ugyanez a típus a csúcspozíciók birtokosa, csak a Szovjetunió teljesen kikapcsolta a kapitalistát a szervezeti apparátusból. A szakértőnek és a szervezőnek ez a döntő helyzete lassan oda vezet, hogy a végsőkig racionalizált üzemszerűségben néhány nagyon képzett szervező és szakember mellett a sekélyesen képzett átlag mind nagyobb mértékben elhárítja magától a fájdalmas és fáradságos betanulás munkáját, és átenged minden irányítást a túlracionalizált nagyüzem szervezőinek és szakembereinek. Ebben az egész perspektívában az emberi szabadságnak olyan veszélye és az önkénynek olyan lehetősége rejlik, amit ma át sem láthatunk, mert sem Amerika, sem a Szovjetunió még távolról sincs olyan ponton, hogy ez a kérdés teljes nehézségében kirajzolódjék. Az elkövetkező idők hatalmi koncentrációjának ez lesz a legnagyobb, a legdemoralizálóbb apparátusa, amivel szemben csak az általános demokratikus politikai nevelés, a szakmai elmélyülés, az önigazgatás kiszélesedése, az ellenőrzési igénynek a nagymértékű megnövekedése adhat egyensúlyt, s szoríthatja vissza a maga helyére ezt az új szervezői arisztokráciát.

Nem vagyok hivatott és nem is volna lehetséges egy ilyen nyilvánvalóan holnapi problémára konkrét megoldási javaslatokat tenni. Hisszük, hogy az emberek szabadságösztöne meg fogja oldani ezt a problémát is, melyet ma még csak a levegőben érzünk, melyet ma még más, súlyosabb, közelebbi problémák előznek meg, de amelyre a figyelmet felhívni már ma érdemes. Mert az, hogy ennek az új hatalomkoncentrációnak az arisztokráciája a szakszerűség és képzettség arisztokráciája lesz, nem {2-397.} oldja meg a kérdést, sőt még nehezebbé teszi a szabadságigénynek vele szemben való fellázadását.

A probléma ilyen felvetésével szeretném gondolatmenetemet befejezni és ezzel érzékeltetni, mennyire nem az az absztrakt kérdés érdekel bennünket, hogy hogyan kategorizálhatók az államhatalom működésének a megnyilvánulásai, hanem az, hogy miként nyer új meg új problémákon örök aktualitást az államhatalmak elválasztásának elve, mely az államélettel foglalkozó európai gondolkodás legtermékenyebb erőfeszítésében, az államhatalomnak szolgálattá, erkölcsi feladattá való átnemesítésében gyökerezik.

1947