# 5. A háborút tiltó jogszabályok szankciói

A világháborút követő általános békevágy hatása alatt létrejött a Nemzetek Szövetsége, melynek Egyezségokmánya az egész nemzetközi jogban, de különösen a szankciók kérdésében új fejezetet nyit meg. A világháború után a szankciók egész kérdése, a probléma felfogása, a reá vonatkozó irodalom szelleme gyökeres változáson ment keresztül. Ez a változás az egész nemzetközi jogéletben észrevehető, a szankciók kérdésében azonban rendkívül érdekes eredményre vezetett. A világháború utáni irodalomban egészen észrevétlenül megváltozik a szankcióprobléma, sőt a szankció jelentésbeli értéke is. Azelőtt a szankcióprobléma a nemzetközi jogi kötelezettségek kikényszerítésének problémáját jelentette. A mai nemzetközi jog szankcióproblémája megszűkült: értjük alatta azon kényszerítő eszközök megszervezését, melyek segítségével a háborút kezdő (tehát nem mindenfajta jogsértő) állammal szemben egy pártatlan, államok fölötti fórum ítéletét hatékonnyá lehet tenni.*Ezt a változást érdekesen szemléltetik Dumas és Codsi-Gourban csaknem azonos című munkái, melyek a nemzetközi döntőbíráskodás szankcióival foglalkoznak. A két munka beosztása, anyaga és módszere teljesen hasonló, de Codsi-Gourban munkájában, mely a háború után íródott, a represszáliák és a háború mint szankciónemek teljességgel hiányoznak! McNair (29) egyenesen menti magát, hogy a háborúnak mint jogintézménynek a fogalmáról beszél. Vö. még: Eagleton, Government 71–78, lrk. 96–105, valamint Lammasch, Mitrany, Schücking munkáit. Ez a szóhasználatban {4-34.} való fogalomszűkítés nem határozott tételesjogi állásfoglalás eredménye: szankció és jogsértés fogalma nem változott, csupán bizonyos területeik a nemzetközi jogpolitika érdeklődési terének központjába kerültek. A helyzet tehát az, hogy míg a háború előtti nemzetközi jog – mely még mindig alapépítménye a mai jognak – a szankció egyetemes fogalmával dolgozott, de a szankciók egyes fajait rendszertelenül, az esetleges szükséghez képest fejlesztette ki, addig a nemzetközi jog újabb területein a szankciók részletes tételesjogi, jogpolitikai és tudományos kiépítést nyertek, de csupán egy részterületre korlátozva: a jogtalan háborúindítás szankcióira vonatkozólag. A háború kiküszöbölésére irányuló tendenciák mellett még a represszáliák problémái is teljesen háttérbe szorultak.*Még az a kérdés sincs eldöntve, hogy a Nemzetek Szövetségének tagállamai alkalmazhatnak-e egymással szemben represszáliákat. Vö. a Bardelebennél idézett határozatlan tanácsi döntéseket (44–45).

A Nemzetek Szövetségének Egyezségokmánya az első ma is érvényes nemzetközi egyezmény, amely a háborúindítást bizonyos esetekben mint nemzetközi jogsértést tiltja, és e tilalmat nemzetközi jogi szankciókkal látja el. Az Egyezségokmány 11. cikke kimondja, hogy minden háború és háborús fenyegetés a Nemzetek Szövetségének egészét érdeklő ügy. A 12. cikk kimondja, hogy a felek kötelesek a közöttük felmerült ellentéteket vagy választott bíróság, vagy bírósági eljárás, vagy a Tanács vizsgálata alá bocsátani, és nem indítanak háborút a fenti fórumok döntése után eltelt 3 hónapon belül. Viszont a Tanács 6 hónapon belül köteles dönteni, s így a legkiengesztelhetetlenebb érdekellentét esetén is 9 hónapig el lehet odázni a háború kitörését. Amennyiben a vitás kérdés elintézése nem sikerül, akkor a 15. cikk szerint a felek kötelezik magukat, hogy nem indítanak háborút azon fél ellen, mely a Tanács egyhangú határozatát elfogadta, más esetben azonban „a felek úgy fognak cselekedni, amint ezt a jog és igazság fenntartására szükségesnek ítélik”. Ez a kifejezés {4-35.} a nemzetközi jog mai állása szerint – jellemző módon! – a jogos háborúindítás lehetőségét tartalmazza.*Vö. Moór, Zum ewigen Frieden 9. Az a háború tehát, mely a 12., 13. és 15. cikkek előírásainak betartásával indul meg, legitim háború, azaz megengedett cselekmény.*Barandon 263–267.

A 16. cikk tartalmazza a szankciókat: a 12., 13. és 15. cikkek rendelkezéseinek be nem tartásával háborút indító szövetségi tag illegitim háborút indít, jogsértést követ el, ami szankciókat von maga után. Az illegitim háború olybá vétetik, mintha az illető állam az összes tagokat megtámadta volna. Tehát az összes államok részt vesznek a gazdasági és katonai szankciókban. Az államok először is kötelezik magukat, hogy megszakítanak minden összeköttetést a paktumot sértő állam polgáraival, illetőleg lakosaival. A paktumot sértő állam így nemzetközi gazdasági bojkott alá kerül.*Az angol–amerikai felfogás főleg a gazdasági jellegű szankcióra helyezi a fősúlyt. Vö. Garner 355–360. Irk 99. Mitrany 12–16, 34–53. A Tanács azután előterjesztést tesz, hogy az egyes tagok milyen szárazföldi, tengeri és légi haderővel járuljanak a szövetségi haderőkhöz. Az államok kötelezik magukat, hogy kölcsönösen támogatják egymást a nemzetközi intézkedések végrehajtásában. Ugyancsak a 16. cikk szabályozza a Nemzetek Szövetségéből való kizárás módját és előfeltételeit is.

Az Egyezségokmány intézkedései, amint látjuk, igyekeznek minél szűkebb térre szorítani a legitim háború lehetőségét, és igyekeznek elérni, hogy a háború, a legerősebb szankció, minden zavaró momentumtól és igénytől menten csak szankció lehessen, s ha nem az, akkor feltétlenül mint jogsértés minősüljön.*Horváth, Rechtssoziologie 181. Kelsen, Unrecht 484. Viszont az Egyezségokmány alapján egyáltalán nincs biztosítva, hogy ez a helyes nemzetközi jogi rendelkezés ugyanilyen mértékben hatékony is lesz. Az államok kötelezve csak a gazdasági szankciókra és kölcsönös támogatásra {4-36.} vannak, de a katonai szankciók végrehajtását, a fegyveres erő mértékét a Tanács csak ajánlani fogja.*Barandon 315–320. Redslob, Theorie 94. Emellett az Egyezségokmány a legitim háborúnak is még éppen elég lehetőséget enged.

Ezeknek a hiányoknak a kiküszöbölésére számos terv és indítvány merült föl. Közülük csak azokat fogjuk tárgyalni, amelyek nemzetközi diplomáciai megbeszélés vagy nemzetközi egyezmény tárgyaiként szerepeltek.

Az első az 1923-as kölcsönös garanciaszerződés tervezete, mely kimondja, hogy a támadó háború nemzetközi jogi deliktum. Amennyiben kitör az ellenségeskedés, a Tanács 4 nap alatt köteles megállapítani, hogy ki a támadó (ennek megállapítása legtöbbször emberfölötti feladat!); a szerződő felek kötelezik magukat, hogy a Tanács egyhangú döntését elfogadják s a megtámadott félnek védelmet nyújtanak.*Buza 183. A védelem módját a Tanács állapítja meg, s jogában áll az Egyezségokmány gazdasági szankcióinak haladéktalan elrendelése, az azonos kontinensen fekvő államoknak segítésre való felszólítása, a hadiszállítások elsőbbségére vonatkozó intézkedés, a pénzügyi segítés tervezetének elkészítése, végül a főparancsnok kinevezése.*Buza 184.

Az érdekelt államok e szerződéstervezetet nem fogadták el. Az „egyhangú” tanácsi határozat követelménye, mely az egész védelmet illuzórikussá teheti, a 4 napos határidő s a nagyhatalmakat reprezentáló Tanács hatáskörének nagyfokú kiterjesztése joggal volt kifogásolható. Egy államok felett álló fórum imperatív irányításának a gondolata különben is teljességgel nem illik bele a nemzetközi jog mai rendszerébe.

Az 1924-es genfi jegyzőkönyv más irányban igyekezett az Egyezségokmányt tökéletesíteni. Szintén deliktummá minősíti a támadó háborút, s a legitim háború lehetőségét kizárja; azonban a hangsúlyt nem a szankcióháború szervezésére {4-37.} helyezi, hanem a támadó kétségtelen megállapítására. E célból egy meglehetősen komplikálódó eljárás biztosítja, hogy minden nemzetközi konfliktus, amely háborúra vezethet, végső fokon a felekre kötelező döntéssel végződjék. A hágai Nemzetközi Állandó Bíróság statútumának 36. szakasza 2. bekezdésében felsorolt jogi viták esetén a hágai bíróság határozata kötelező, a többi esetben az elfogadott választott bíróság határozata; ha a felek nem fogadnak el választott bíróságot, akkor a Tanács egyhangú határozata, végül ha a Tanács nem jut egyhangú határozatra, akkor a Tanács által kijelölt választott bíróság határozata kötelező.*Buza 250–251. Itt tehát legvégül sem áll be az a helyzet, hogy a felek úgy cselekedhetnek, ahogy „azt a jog és igazság fenntartására szükségesnek ítélik” (legitim háború!). Az érdekellentétek minden körülmények között vagy döntőbírósági, vagy békéltető elintézést kell hogy nyerjenek. A támadó fogalma igen egyszerűen alakul: támadó az, aki nem fogadja el a kötelező döntést, aki döntés előtt a békés eljárást visszautasítja, aki a döntésen túlteszi magát.*Buza 252. A támadóval szemben automatikusan beáll a szankciókban való részvétel kötelezettsége*Wehberg, Aechtung 37–39, Protocole de Genéve 109–117. a katonai szankciókra vonatkozólag is.*Wehberg, Protocole de Genève 109.

A genfi jegyzőkönyv értelmében a szankciók végrehajtásának módját a Tanács nem határozza meg, csak felhívja az államokat az együttműködésre, és erre vonatkozó tervezetet készít. Amelyik állam nem működik közre lojálisan a szankciók végrehajtásában, nemzetközi jogi deliktumot követ el és kizárható.*Buza 253. A genfi jegyzőkönyv életbelépése a brit kormány ellenállásán meghiúsult.*Buza 255. Irk 62. Moór, Nemzetek Szövetsége 19.

A genfi jegyzőkönyv alapelveit bizonyos államok között részben megvalósította az 1925-ben megkötött locarnói paktum. {4-38.} Ennek első része, az ún. rajnai paktum értelmében ugyanis francia-német és belga-német konfliktus esetén minden jogi jellegű vita döntőbíróság elé kerül, mely kötelező határozatot hoz; minden egyéb vita békéltető bíróság elé kerül. Ha a békéltető eljárás meghiúsul, akkor az ügy a Tanács elé terjesztendő, mely az Egyezségokmány 15. cikke értelmében dönt. A 15. cikk 7. bekezdése értelmében indítható legitim háború, de csak oly állam ellen, mely az első támadó lépést tette.*Buza 259. Irk 63. Strupp, Locarno 130. Wehberg. Aechtung 46. A locarnói paktum tehát a genfi jegyzőkönyvhöz képest, mely a legitim háború lehetőségét kizárja, visszaesést jelent.*Buza 259. Bisshop 102, 110. A megtámadott fél biztonságát az összes szignatárius hatalmak garantálják. (Az érdekelteken kívül Nagy-Britannia és Olaszország.) A szankciók előfeltételeire vonatkozólag kimondja a paktum, hogy flagráns támadás esetén a Tanács összeülése előtt is nyújtható segítség. A szankciók végrehajtása terén a locarnói szerződés újat nem tartalmaz.*Buza 258, 261.

A háborúindítás szankcióira vonatkozólag a tételes nemzetközi jogban ez eddig az utolsó szó. A Kellogg-paktumban a szignatárius hatalmak „lemondanak a háborúról mint a nemzetközi politika eszközéről”, azaz mint jogsértésnek nem minősülő megengedett cselekményről. E paktum értelmében minden háború nemzetközi jogi deliktum (a védelmi és szankcióháború kivételével). A Kellogg-paktum azonban szankciókat nem tartalmaz,*Moór, Zum ewigen Frieden 11. Rutgers 74–77. Strupp, Kellogg-pakt. 21. szabályainak szankciója a nemzetközi jog általános szankciója: a háború. A 2. cikk értelmében ugyanis a paktumot sértő állam nem élvezi a paktum előnyeit, vele szemben tehát a háború nem nemzetközi jogi deliktum.

A Nemzetek Szövetségének bizottságait sokáig foglalkoztatta a legitim háborút megengedő Egyezségokmány és a {4-39.} Kellogg-paktum összeegyeztetésének kérdése. Az erre vonatkozó indítványok*Gallus 23. Manning 169–171. Rutgers 88–89, 96, 100, 105, 107. kompromisszumos jellegűek és ellentmondásoktól sem mentesek;*Gallus 33. Rutgers 111. Wehberg, Kellogg-pakt. 1–3. anélkül, hogy a békés megoldás lehetőségét továbbfejlesztenék, hozzáfűzik a legitim háború lehetőségét tartalmazó pontokhoz a háború tilalmát: „a felek úgy fognak cselekedni, amint ezt a jog és igazság fenntartására szükségesnek ítélik, de semmi esetre sem folyamodnak háborúhoz.”

Mindezeknek a többé-kevésbé sikerült szabályozásoknak tartalma és célja az, hogy a háború: a legerősebb szankció jogérvényesítéssé váljék, éspedig csak jogérvényesítéssé. Ez a célkitűzés a locarnói paktummal közel került a részleges megvalósuláshoz, s ez a fejlődés – éppúgy, mint a békeszerződések szankciói – megdöntötte azt a tételünket, mely szerint „a nemzetközi jogi szankció minél hatékonyabb, annál kevésbé jogintézmény”. Ha a háború nemzetközi jogi deliktummá tételének ideálja mint egyetemes jogszabály megvalósulna, azaz a Kellogg-paktum konkretizált és szabályozott szankciót kapna,*Barandon 14. akkor ezzel a nemzetközi jognak egész területén befejezést nyerne a nemzetközi jogi szankcióknak a békeszerződésekben megindult új fejlődése, melyben a leghatékonyabb szankció: a háború is megőrzi jogérvényesítés jellegét. Ez utóbbi esetben megszűnnék a békeszerződés szankcióira felállított második tételünk érvényessége is, mely szerint „a nemzetközi jogi szankció minél hatékonyabb, annál inkább egyoldalú és partikuláris jogot képvisel”.

Kérdés, hogy e fejlődés betetőződésével a nemzetközi jog szankcióit tekintve éppolyan jellegű joggá lenne-e, mint az állami jog? Távolról sem. Mi jellemezné ezt az új nemzetközi jogrendet? Az, hogy a nemzetközi jogi szankciók teljes hatékonyságukkal és teljes jogintézményi súlyukkal büntetnék {4-40.} azt az államot, amely háborút kezd. Kétségtelen, hogy más jogvita is kerülhet döntőbírósági elintézés elé, azonban az a fentebb vázolt tendencia, mely a leghatékonyabb szankció, a szankcióháború intézményének kifejlesztésére irányul, ezt a leghatékonyabb szankciót a jogellenes háború számára tartogatja. Hogy pedig valamely háború mikor jogellenes, annak eldöntésébe a háborút megelőző egyéb jogsértések megítélése legfeljebb belejátszik, de döntő súllyal a jogtalan háborúindítás formális körülményei lépnek fel:*Lammasch, Völkerrecht nach dem Kriege 183. Redslob, Theorie 65–66. Strisower III–IV. Verdross 498. Wright 85. hogy bizonyos határidő eltelte előtt vagy után, bizonyos döntéseket elfogadó vagy el nem fogadó állam ellen indíttatott-e a háború. Kétségtelen, hogy ennek a rendszernek keretén belül – akár pusztán jogi, akár ún. politikai konfliktusról van is szó – a jogvitát eldöntő szerv nem fog túlmenni a szigorú jog értelmében vett jogsérelmen. A nemzetközi jogpolitika közeli célkitűzései között nem szerepel oly jogszolgáltatás kiépítése, mely a formális jogsérelmen túl, a mögötte álló egyéb politikai körülmények és érdekek tekintetbevételével, tehát a méltányos jog, az igazságosság alapján foglal állást. A mai nemzetközi közélet ugyanis éppen jellemző példáját mutatja annak az állapotnak, amikor csak a merev jogértelmezés fekszik a jogfejlődés irányában, mert a méltányosságban rejlő hajlékonyság épp ellenkező eredményre vezetne: csupán a hatalmasok önkényének nyitna lehetőséget. Épp a hatalmasok önkényének reakciójaként került a jogbiztonság ideálja a nemzetközi jogpolitika célkitűzéseiben a méltányosság ideálja fölé.*Horváth, Rechtssoziologie 185. Verdross 502. Éppen ezért a békeszervezés periódusai a méltányosság és igazságosság szempontjainak nem nyújtanak kedvező légkört.*Az a békeszervező tendencia, mely a genfi jegyzőkönyvvel közel állott a megvalósuláshoz, a japán–kínai háborúval, Japánnak és Németországnak a Nemzetek Szövetségéből való kilépésével, valamint a négyhatalmi paktummal – mely a hatalmi egyensúly rendszeréhez tér vissza – egy időre lezártnak tekinthető. Ez a visszaesés csak azokra az elgondolásokra megsemmisítő hatású, amelyek az 1918–1932 között eltelt békeszervező periódus nemzetközi jogi intézményeitől a pacifisztikus ideológia értelmében vett világbéke gyors megvalósulását várták (vö.: Moór, Zum ewigen Frieden 32–33.), nem érinti azonban a nemzetközi jogfejlődésnek azt az évszázad egységekben mérhető valószínű tendenciáját, mely a nemzetközi jogközösség integrálódása, egységesedése és hatékonyabb megszervezése felé látszik haladni. (Jogászi „pacifizmus”. Vö.: Scheler 32. Horváth, Rechtssoziologie 176–186.) A legközelebbi békeszervező periódus ebben az irányban minden valószínűség szerint éppen úgy tovább fog menni, mint ahogyan a mostani is haladást jelent az őt megelőzőhöz (1814–1829) képest. A békeszervezés fent jellemzett kezdeti merev és méltánytalan jellege Magyarország számára azt a parancsoló tanulságot tartalmazza, hogy a maga igazságos és méltányos célkitűzéseit a legközelebbi békeszervező periódus (teljességgel kiszámíthatatlan) beállta előtt lehet legsikeresebben megvalósítania. Kétségtelen, hogy a nemzetközi jogpolitika {4-41.} mai célkitűzésének megvalósulása: az államok közötti háború deliktummá tétele (mely nem azonos az idealista pacifizmus célkitűzéseivel) magával hozza a szigorú jognak a nemzetközi jogban való túlsúlyra jutását. Ha tehát a háború utáni békepolitika mint nemzetközi jogpolitika eléri a maga célkitűzéseit, akkor a nemzetközi jogsértés megállapítása formális tényállás és merev jog alapján történnék, és ez a „strikt” jelleg annál inkább előtérbe nyomulna, minél hatékonyabb szankciók alkalmazásáról lenne szó; a legformálisabb eljárás és a legmerevebb jogalkalmazás döntené el a leghatékonyabb szankció: a szankcióháború alkalmazását. Ennek alapján felállíthatjuk a nemzetközi jog szankcióira vonatkozó harmadik tételünket, mely arra az esetre is áll, ha a mai nemzetközi jogpolitika összes célkitűzéseit hiány nélkül megvalósítja és sikerül a támadó háborút nemzetközi jogi deliktummá minősítenie. Eszerint a nemzetközi jog szankciói minél hatékonyabbak, annál inkább merev jogot képviselnek: maximális hatékonyságuk esetén: a szankcióháborúban nyer alkalmazást a legszigorúbb, a legkevésbé méltányos jog.