# {3-143.} I. FEJEZET •
A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI TERÜLETRENDEZÉS NÉHÁNY ELVI KÉRDÉSE ÉS KAPCSOLATA A VÁROSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉSSEL

Magyarországon e pillanatban a településhálózat s benne a városhálózat fejlesztése elsőrendű fontosságúnak és aktuálisnak tekintett jelentős kérdés, melynek kötelező irányelveit és a fejlesztésre szánt városok vagy városjelöltek jegyzékét és rangsorát is kijelölte néhány évvel ezelőtt egy országos szabály, az Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepcióról szóló 1007/1971 sz. Korm. határozat.1 Ezzel szemben a közigazgatás területi egységeinek kérdése, mely többnyire és természetszerűen egyben a gazdasági tervezés egységeinek kérdése is, országos méretben szőnyegen nincsen: a községinél magasabb szinten csupán a városiasodó települések, főleg a járási székhelyek városi rangra emelése, továbbá a járások számának évtizedek óta fokozatosan folyó csökkentése halad tovább, s ennek jegyében sor került s talán sor fog még kerülni néhány kisebb megyehatár-kiigazításra is. Nincs szó arról, hogy bármiben is módosulna a közigazgatás területi egységeinek jelenlegi rendszere, melynek ma fennálló formáját és méreteit az 1949. évben történt aránylag jelentős megyehatár-kiigazítások és megyemegszüntetések alakították ki,2 amelyek ezáltal egyben meg is erősítették a megyét mint a magyar közigazgatási területi beosztás és szervezés súlyponti egységét. Csupán annyi történt, hogy a legutóbbi években mind nagyobb mértékben érezhetővé vált az országos tervezés számára a megyénél nagyobb egységek szükségessége, s ennek jegyében állapította meg 1971-ben az Országos Tervhivatal a területi tervezés számára a tervezési-gazdasági körzeteket a főváros és az öt legnagyobb vidéki város, Miskolc, Debrecen, Pécs, Szeged és Győr körül, mint a nagyméretű tervezésnek az ország egésze után következő szintű egységeit.3

Pedig ez a két kérdés, az országos városhálózat kérdése és a {3-144.} közigazgatási területi reform kérdése, melyek e pillanatban ennyire eltérő kezelésben részesülnek, szorosan összefüggenek egymással. A modern közigazgatási területrendezés mindenütt abból a tényből született, hogy a hagyományként örökölt közigazgatási területi beosztás és a városi központok fejlődése szembekerültek egymással, s a hagyományos területi beosztás nem tudott megbirkózni a modern városi központok fejlődése által felvetett problémákkal, melyek megoldásának útjában állott. S minél inkább megnőtt az állam és a helyi közületek szerepe a gazdasági fejlődés irányának megszabásában vagy befolyásolásában, annál nyilvánvalóbb lett annak szüksége, hogy a közigazgatási területi egységek összeessenek azokkal a gazdasági egységekkel– elsősorban a városok vonzóköreivel –, melyekre az államhatalom és a helyi közületek szerveinek gazdasági tervező- és intézkedő tevékenysége vonatkozott. Nálunk Erdei Ferenc már 1939-ben kifejtette egy olyan, közigazgatásra is alkalmazandó országrendezés tervét, melynek lényege, hogy minden vidéknek legyen városa, s ez azóta világszerte területrendezési közhellyé vált.4 Ma pedig, amikor az államhatalom nemcsak a közigazgatási területi beosztás legfőbb gazdája, hanem az országos gazdasági tervezésé is, magától értetődő a közigazgatási területi beosztás és a városhálózat-fejlesztés párhuzamossága: nagyobb részben az előbbinek kell igazodnia az utóbbihoz, kisebb részben fordítva, de nem lehet, hogy ne vegyenek tudomást egymásról. E pillanatban azonban nálunk valami ilyen történik: van egy településhálózat-fejlesztési koncepciónk, mely a városi települések hat kategóriáját rangsorolja, mindegyiknél utal annak a környéknek a népességi méreteire, melynek szolgálatát a szóban lévő városnak el kell látnia, sőt ennek során egy ízben utal a fennálló közigazgatási beosztásra is („megyei szintű funkciók” ellátása); s annak is világos nyoma van, hogy egy sor központ kijelölésénél szerepe volt vagy azok már meglevő városi rangjának, vagy közigazgatási székhely jellegének, vagy leendő közigazgatási székhelyül való jelölésének; az is megállapítható, hogy a Településhálózat-fejlesztési Koncepció hatályba lépte óta a benne foglalt {3-145.} középfokú központok jegyzéke annyiban hatni látszik a közigazgatásra, hogy azóta csak az e jegyzékben szereplő helységek emelkednek sorra városi rangra. Arról azonban egyelőre nincs szó, hogy valamiféle összehangoltság létezne a városi székhelyeknek fejlesztési szempontból kijelölt rangsora és jegyzékei s egy meghatározott – akár meglévő, akár tervezett – közigazgatási területi beosztás vagy koncepció között.

Az alábbiakban azt próbáljuk feltárni, hogy a Településhálózat-fejlesztési Koncepcióból milyen szükségszerű vagy lehetséges közigazgatási területi koncepciók következnek. A végeredmény azt fogja mutatni, hogy ennek során egyben napvilágra kerülnek a Magyarországon egyáltalán lehetséges közigazgatási területi koncepciók általában – a Településhálózat-fejlesztési Koncepció kategóriáin túlmenően is.

E munka során nem fogunk kitérni az egyes városok, illetőleg kijelölt központok vonzóerejének elemzésére, számszerű kifejezésére s ezeken alapuló értékelésére és rangsorára, mert a Településhálózat-fejlesztési Koncepció készítői minden jel szerint e feladatot elvégezték, s ennek során felhasználták azt a jelentős, hasonló külföldi munkákra is figyelemmel lévő előkészítő munkát, melyet e tárgykörben Perczel Károly, Kiss István, Gerle György, Major Jenő, Körmendy Klára, Beluszky Pál és mások végeztek.5 Csak néhány esetben mentünk bele a Településhálózat-fejlesztési Koncepció korlátozott – önellentmondásokat felfedő – kritikájába, de itt is csupán a méretbeli előírásoknak, a központok lakosságadatainak és a vonzáskörzetek térbeli elhelyezkedésének az összevetése alapján. Feladatunkat abban láttuk, hogy a településhálózat-fejlesztés egy megadott programját összefüggésbe hozzuk a közigazgatási területrendezés szintbeli, nagyságrendi, központkijelölési és fórumbeli problémáival. Ahol ennek során olyan szintbeli és nagyságrendi változatra bukkantunk, mely végsőleg szemben áll a Településhálózat-fejlesztési Koncepció rendszerével, ott megpróbáltuk a helyzetet megvilágítani és következményeire rámutatni.

Még egy önkéntes korlátot szabtunk munkánk számára: a {3-146.} közigazgatási területrendezés problémáit városig és járásig lefelé tárgyaltuk csak, a községrendezés kérdéseire már nem tértünk ki.

Mielőtt most már hozzákezdenénk ahhoz, hogy a Településhálózat-fejlesztési Koncepcióban foglalt városokat és városjelölteket a lehetséges közigazgatási területi egységek különböző szintjeivel és méreteivel párhuzamba állítsuk, röviden utalunk az igazgatási területrendezés néhány egyszerű technikai alapelvére és összefüggésére.

Az első alapelv a székhelyek optimális megközelíthetőségének elve, mely azt mondja ki, hogy ha egyszer a székhelyek egy bizonyos igazgatási szint egységeinél nagyjából ki vannak jelölve, akkor a határvonalak meghúzásánál s az egyes földrajzi helyek hovatartozásának eldöntésénél – különleges esetektől eltekintve – a székhelyek legcélszerűbb megközelíthetősége a döntő szempont. Az alábbi elemzéseknél is ezt fogjuk figyelembe venni, azzal, hogy az egyes helyek sajátosabb és árnyaltabb hovatartozási szempontjait csak egy olyan egészen részletező tanulmányban érdemes feldolgozni, mely már azután készül, hogy a területi egységek nagyságrendjére, rangsorára és súlypontjaira, valamint a székhelyekre nézve is már megvan az érvényes döntés.

A második alapelv az egységek arányosságának elve. Ez azt mondja ki, hogy egyugyanazon igazgatási szintnek lehetőleg arányos, nem túl eltérő méretű területi egységek feleljenek meg; nehézségeket okoz ugyanis, ha azonos igazgatási szintnek megfelelő funkciókat ellátó hivatali és szolgálati apparátusok között túl nagy méretbeli eltérések adódnak. Ez egyben azt is jelenti, hogy e tekintetben fontosabb a népesség arányossága, mint a terület arányossága, mivel az apparátusok méreteit inkább az odatartozó népesség száma, mint a terület nagysága határozza meg. Ezért az alábbiakban a tárgyalt egységeknek csupán a népességi adatait fogjuk megadni, amit magyar vonatkozásban annál is inkább megtehetünk, mert az ország nem városi területeinek népsűrűségében nincs olyan nagy eltérés, hogy az egységek területét érdemes volna külön megadni.

{3-147.} Természetesen az egységek arányosságát előíró alapelvnek határt szabnak a nagy városi agglomerációk; ez Magyarországon főleg a fővárosban és vonzókörében hoz létre a többi egységekhez képest aránytalanul nagy népességű egységeket, még abban az esetben is, ha igyekszünk a nagyon sűrű lakosságú helyeken aránylag kisebb területű egységeket kialakítani.

Az arányosság elvét nem célszerű a székhely optimális megközelíthetőségének rovására erőltetni, mert ahhoz a lakosságnak fűződnek jelentős érdekei, míg az arányosság elve elsősorban a hivatal belső szervezésével kapcsolatos érdekeket szolgálja. Még ha az adott székhelyek köré az optimális megközelítés elve alapján meghúzott határok nagyon aránytalan egységeket eredményeznek is, akkor sem indokolt az egységek arányossága érdekében az ország bármely pontját egy nehezebben megközelíthető központhoz átcsatolni, hanem inkább azt kell mérlegelni, hogy nincs-e helye új központ vagy új központok kijelölésének vagy kifejlesztésének.

A harmadik alapelv az igazgatási területrendezés egységének elve. Ez azt mondja ki, hogy az ország területén létező közszolgálatok és közérdekű szolgálatok lehetőleg mindenütt – ahol csak ennek egészen sajátos szakszempontok nem állnak útjában – a területi beosztás egyugyanazon rendszerével dolgozzanak oly módon, hogy egy bizonyos földrajzi pont lakójának lehetőleg ugyanabba a központba, illetőleg – különböző szintű és nagyságrendű egységeket figyelembe véve – ugyanazokba a központokba legyen módjában bejárnia mindenféle ügyes-bajos dolgainak intézésére. Ezt az elvet nálunk még a harmincas években népszerűsítette Hantos Gyula munkája*Hantos Gy.: A magyar közigazgatás területi alapjai. Bp. 1931., s azóta is területrendezésünk érvényes alapelvének tekinthető.*Vö. Kovács István: Az állam területi beosztásáról általában. Magyar Államjog. 1969. 348. o.

A negyedik alapelv az alsóbb és felsőbb szintű (kisebb és nagyobb) területi egységek egymásba illeszthetőségének elve, vagyis az, hogy minden kisebb egység egészében illeszkedjék bele egy-ugyanabba{3-148.} a következő szintű, nagyobb méretű egységbe. Ez az előző elv logikus továbbgondolásából ered, csak éppen nem annyira a lakosság, hanem megint inkább a hatóságok érdekét szolgálja: amott az a cél, hogy a lakosság egyugyanazon helyre, éspedig lehetőleg a legközelebbi központba járjon ügyes-bajos dolgait intézni, itt pedig az, hogy egyugyanazon szervezet jogorvoslati és felügyeleti ügyei tartozzanak egyugyanazon felsőbb központhoz.

A következő figyelembe veendő szempont nem annyira követendő alapelv, mint inkább az előző elvekből és különböző területi szintek és nagyságrendek létezéséből adódó és számításba veendő nehézség, amit úgy is nevezhetnénk, hogy a célszerű területi hovatartozás szintenkénti eltérése és összeütközése. Ez a következőkben jelentkezik: ha egyszer egy bizonyos földrajzi pont egy bizonyos szintű területi egység keretében a legcélszerűbb és legközelebbi központhoz beosztást kap, s ha ezzel a központtal s az egység egészével együtt illeszkedik bele a következő magasabb szintű és nagyobb egységbe is, akkor megeshetik, hogy ezen a magasabb szinten már nem a számára legcélszerűbb és legjobban megközelíthető magasabb központhoz fog kerülni. Két magyar példát hozunk fel erre. Sopron, Kapuvár és Csorna városoknak simán és nehézség nélkül kialakítható a maguk járási környéke: ha mind a hárman középfokú központok (járásszékhelyek), akkor szinte semmi probléma nincs a tekintetben, hogy a közöttük elhelyezkedő községek melyikhez kerüljenek. Kapuvár azonban a Településhálózat-fejlesztési Koncepció szerint csupán részleges középfokú központ, s járásszékhely is megszűnt lenni, vagyis a feltevés az, hogy csak bizonyos központi funkciókat fog ellátni; területének tehát egy sor szolgálat tekintetében egy teljes értékű középfokú központhoz kell kerülnie, amely az adott földrajzi helyzetben nem lehet más, mint vagy Sopron, vagy Csorna; az egységek egymásba illeszthetőségének elve alapján egészben kell vagy ide, vagy oda tartoznia; de akár Sopronhoz, akár Csornához kerül, lesznek területének oly községei, melyek számára a másik lenne a legcélszerűbb központ. {3-149.} Ilyenkor három megoldás lehetséges: vagy vállaljuk az így adódó célszerűtlenséget, vagy felemeljük a szóban lévő közbeékelt központot a teljes értékű központ rangjára, amikor is nincs szükség valamely szomszéd központhoz való csatolásra, vagy egyáltalán töröljük a központok közül, mely esetben területe felosztásra kerül a két szomszéd központ között. A másik példánk oly esetet mutat, melynél abban az esetben, ha a szintek rendszerét adottnak vesszük, nincs megoldás: Karcag és vidéke a felsőfokú (megyei) központok közül leginkább Szolnokhoz húz, s tényleg is Szolnok megyéhez tartozik; mikor azonban a megyéket még nagyobb (országos kerületi) egységekbe akarjuk csoportosítani, akkor Szolnok megye területének nagyobb része és maga a székhely Budapestre gravitál, így logikusan Budapesthez kerülne, noha Karcag és vidéke számára magasabb központul célszerűbb volna a sokkal közelebb eső Debrecen. Itt vagy egyik, vagy másik szinten szükségszerű a hovatartozási célszerűtlenség; hogy melyiket választjuk, az függ a szóban lévő szintek fontossági rangsorától: ha a megyei egység fontosabb és súlypontosabb, mint a felette álló, akkor az utóbbinál kell eltűrni Karcag és vidékének hovatartozási célszerűtlenségét, ha viszont a felsőbb egység a fontosabb, akkor elsősorban ott kell a legcélszerűbb beosztást keresni, s csak másodsorban a megyénél; megoldás csak a szintek rendszerének a módosítása esetén lehetséges: ha pl. kis megyékre oszlana az ország, melyek között egy Karcag székhelyű megye is elképzelhető, akkor ez utóbbi magasabb szinten simán Debrecenhez csatolódhat stb.

A célszerű területi hovatartozásnak ez a szintenkénti eltérése és összeütközései ezek szerint nem vagy nem mindig oldhatók meg kielégítően: vagy el kell fogadni azt, hogy az egységeknek egészükben együvé való magasabb beosztásával az egységek egyes részeinek hovatartozása nem lesz optimálisan célszerű, vagy törölni kell azt a közbülső szintet (fórumot, központot), ahol a célszerűtlenség kiugrik, vagy legalábbis csökkenteni kell e szint jelentőségét, illetőleg a célszerűtlenséget olyan szintre eltolni, amely kevésbé jelentős szolgálatok hordozója. Hozzá kell {3-150.} tennünk, hogy minél távolabb esnek a szintek egymástól, vagyis minél nagyobb a különbség a szintek egységeinek méretei között, annál kevésbé jelentkeznek ilyen hovatartozási célszerűtlenségek.

A különböző szintek konkurenciájából adódó hovatartozási célszerűtlenségek problémája átvezet a következő alapelvhez, a súlypontok váltakozásának elvéhez, mely egyben az említett probléma megoldását is megkönnyíti. Ez az elv azt mondja ki, hogy a közigazgatási területi rendszer súlypontjai (kiterjedt hivatalai, szélesebb önkormányzatai és jelentős szolgálatai) rendszerint és célszerűen nem csoportosulhatnak a közvetlenül egymás mellett helyet foglaló szinteken, hanem inkább egymástól valamennyire távolabb eső szinteken. Pl. ahol nagyon kiépült megyei apparátus létezik, ott nehéz és nem is célszerű kiterjedt országos kerületi (régió-, nagytáj-, országrész-, tartományi) apparátust létesíteni és fordítva; s ahol a megye erős, ott szükségszerűen kisebb a járási apparátus jelentősége: viszont erős országos kerületi egységek gyenge megyei egységeket és gyenge megyei egységek szükségszerűen erős járási apparátust indokolnak. Ezért enyhíti az egymás mellett lévő szintek egységeinek fentebb tárgyalt hovatartozási ellentmondásait az, hogy az ebből adódó célszerűtlen elrendezéseket lehetőleg a nem súlyponti szintekre kell koncentrálni.

A fentiek alapján lefolytatandó területrendezési elemzések adatlapját a központok belterületének és vonzáskörzeteinek lakosságszámára, a központoknak egymástól való távolságára és a legjelentősebb természeti akadályokra szűkítettük le; egyrészt azért, mert ezek elegendőek az arányosság és optimális megközelíthetőség szempontjainak érvényesítésére, másrészt azért, mert mint azt már említettük, a központok finomabb értékelése a Településhálózat-fejlesztési Koncepció készítése során már megtörtént. Természetesen nem mentünk bele részletekbe menően a hovatartozási és határkérdések taglalásába sem.

Az 1007/1971. Korm. sz. határozatban foglalt Településhálózat-fejlesztési Koncepció hat kategóriáját állapítja meg azoknak {3-151.} a központoknak, melyek gyakorlatilag városok, vagy városokká fejlesztendők:

1. országos központ (főváros),

2. kiemelt felsőfokú központok,

3. felsőfokú központok,

4. részleges felsőfokú központok,

5. középfokú központok,

6. részleges középfokú központok.

Ezeken fogunk egyenként végighaladni; kivétel csupán a főváros, melynek külön fejezetet nem szentelünk, mivel országos szerepének elemzése nem feladatunk, kisebb körzeteinek taglalása pedig az ezeknek megfelelő alsóbb szintű központokkal együtt fog történni. Minden egyes központ-kategóriával kapcsolatban azt a kérdést fogjuk feltenni, hogy nagyjából milyen területi egység felel meg neki, s ez konkrétan hogyan rajzolódna fel Magyarország térképére, hogyan viszonylik a fennálló közigazgatási beosztáshoz, és milyen közigazgatási szervezeti velejárói vagy követelményei vannak. Egy ilyen mérlegelés egyben felfedné az egész Településhálózat-fejlesztési Koncepciónak azokat az egyenetlenségeit, melyeket a kijelölt központoknak megfelelő közigazgatási területi egységekre való tekintettel némileg korrigálni kellene és lehetne.