# A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS TÖRTÉNETI ÖSSZETEVŐI

A magyar közigazgatás úgy, ahogyan mai formájában előttünk áll, több történeti összetevőnek többé-kevésbé mélyreható összeötvözéséből jött létre.

A magyar közigazgatás egyik történeti összetevője a vármegyei nemesi igazgatás. Ez az igazgatás eredetileg a nemesség önigazgatása volt, s abban a szűk részében, amelyben ez maradt, az önkormányzatnak és a szabadságnak jelentős gócait tudta kifejleszteni. A történelem folyamán azonban, különösen a 15–16. századtól kezdve, a földesúri hatalom erősödésével, majd megmerevedésével {2-477.} a vármegye is mind erősebben a jobbágyság feletti nemesi hatalomgyakorlás eszközévé vált, s ebben a részében ez az igazgatás egy merőben uralmi szellemű, a rideg célmegvalósítás jegyében folyó igazgatási módszert jelentett, amely nem tudott sem szakszerűen elmélyült ügyintézéssé, sem az igazgatottak bevonásával folyó demokratikus önigazgatássá finomodni. A nemességben élő európai erők kifejlesztettek egy Werbőczy Hármaskönyvén4 iskolázott nemesi jogtudó réteget és ennek megfelelő különálló jogi és igazgatási kultúrát, ez azonban hivatási és társadalmi önállóságra nem tudott jutni, hanem mindvégig a nemesi társadalom merő része vagy függvénye maradt. Az alávetett paraszti rétegek pedig nem jutottak arra a fejlettségi fokra, hogy a nemesi igazgatással szemben intézményes nyomást, érvényesülő követeléseket tudjanak támasztani. Így a szakszerű ügyintézésnek és a nyers uralomgyakorlásnak egy furcsa kombinációja jött létre, mely a nemesi érdek javára egyszerre biztosította a szakszerű elmélyültség és az életszerűség előnyeit, ugyanakkor a jobbágyság hatékony alávetése révén a rideg, gyakorlatias uralomnak is az előnyeit. Ezzel szemben a jobbágyság mindenből a rosszat kapta: a bürokratizmusból a lassúságot, a kényelmességet, a valóságos életviszonyoktól való távolságot, a nyelvi és nyelvezeti idegenséget, viszont az úri hatalomgyakorlás módszereitől a keménységet és ridegséget. A 19. század közepétől kezdve, azáltal, hogy az elszegényedett és földbirtokait vesztett középnemesség elfoglalta a hivatali pályákat, a vármegyei nemesi igazgatás megszűnt egy sajátos közéletet élő társadalmi réteg önigazgatása lenni. Ugyanakkor azonban a hivatalnokká vált középnemesség nem alakult át szakszerű értelmiséggé, hanem – különösen megyei vonatkozásban – éppen a hatalomgyakorlás beidegzettségeinek a túlsúlyát biztosította a reformkorban némileg megerősödött hivatásszerűséggel szemben. A jogilag szabad polgárrá lett jobbágyság viszont továbbra sem fejlődött olyan rohamosan, hogy a nemesi igazgatást az uralmi szellem feladására rászorította volna. Az egész változás végeredményben tehát abban állott, hogy a nyugat-európai, liberális és {2-478.} demokratikus igazgatási és eljárási technikák és formulák átvétele valójában az élettől való eltávolodást takarta, viszont a nemesi igazgatás által eddig szolgált hatalmi tényező, a nemesi társadalom túlnyomó részében azonossá vált az igazgatással magával, s azt egy öncélú hatalomgyakorlás és társadalmi rangőrzés eszközévé tette.

Nagyobbrészt a nemesi igazgatásból nőtt ki s annak szellemét örökölte a helytartótanács5, s ennek osztályaiból alakult át közvetlenül az 1848., majd 1867. évi minisztériumok nagy része. Ezekben is kialakultak a szakszerű igazgatás szükséges gócai, az egész apparátus azonban átvette a vármegyei igazgatásnak azt az alapbeállítását, hogy a hivatalt mindenekelőtt és elsősorban nem az fogja össze, hogy szakszerű szolgálat, hanem az, hogy bizonyos társadalmilag egymással és a földbirtokos nemességgel egyenrangú, közös érintkezési modorral bíró emberek összessége, akik többségükben ugyan dolgoznak, s rangsorukat a munkájuk értéke is bizonyos fokig befolyásolja, helyüket és rangjukat azonban nem ez határozza meg elsősorban. Így alakult ki a magyar minisztériumok jellegzetes levegője, ahol érvényesülni lehetett szakmai tudással és munkával is és hatalmi, társadalmi és egyéb összeköttetéssel is, s a kétféle szelekció békén megtűrte egymást. Pontosabban: az, hogy az erősebben működő társadalmi hatalmi szelekció megtűrte a szakmait, természetes volt, mert hiszen kénytelen volt vele a tárgyi feladatok követelményei miatt; feltűnő, jellegzetes s az egész helyzet belső erőviszonyait feltáró momentum az volt, hogy a szakmai tudás milyen békén elviseli a hatalmi, összeköttetési és politikai szelekciónak teljesen másszerű és a szakmaiság belső követelményeitől merőben idegen világát. A személyi szelekció kétfélesége mellett párhuzamosan haladt az ügyintézés kétfélesége is ugyanolyan erőviszonyok között: a szakszerűen elmélyedt ügyintézés mellett párhuzamosan, néha a szomszéd szobában, néha a szomszéd ügykörben folyt a merő társadalmi hatalmi szempontokat követő ügyintézés, s összeütközés esetén az előbbinek az ellenállása ritkán volt hatékony, s általában az utóbbi győzött.

{2-479.} A magyar közigazgatás másik alapvető komponense egy másik, a nemesi uralomhoz hasonlóan szintén uralmi jellegű szerkezet, mely azonban a magyar nép életére nemcsak felülről, hanem ezenfelül kívülről is telepedett reá, és a szabad önigazgatásnak a legkisebb nyomát sem tartalmazta. Ez a szerkezet a Habsburg Birodalom igazgatási apparátusa volt. Ennek az apparátusnak két célja volt Magyarországon: az ország pénzügyi erőforrásait és az ország katonai erőforrásait a birodalom számára mozgósítani. A pénzügyi igazgatás alapjait I. Ferdinánd,6 a hadügyi igazgatásét III. Károly7 rakta le. Ez a fajta igazgatás, bár a birodalom adminisztrációjának a második garnitúrájából tevődött össze, a nemesi igazgatásnál fejlettebb, nyugat-európaibb és szakszerűbb jellegű volt. Ez nem volt különösebben csodálatos, mert hiszen ezek egy központi igazgatás expozitúrái voltak, amilyeneket, a magyar központi igazgatás biztató 13–15. századi előzményeit ismerve, a magyar fejlődés is ki tudott volna termelni, ha az önálló magyar államiság megszűnése folytán nem szorul szűk, provinciális keretek közé. A Habsburg-igazgatás azonban nyelvében is és egész eljárásában is még a nemesi vármegyei igazgatásnál is idegenebb volt, s ez az idegensége a történelem folyamán alig tudott feloldódni. Ezt az apparátust ugyanis sem saját közösségi feltételei, sem az általa igazgatott társadalmi rétegek visszahatása nem szorította nagyobb erővel arra, hogy a maga rideg eredményességre és célmegvalósításra beállított szellemiségén változtasson. A magával hozott szakszerűség tehát megmaradt, de az itteni élettel való közeli és emberi kapcsolat nélkül. Az eredmény tehát, bár teljességgel más igazgatási technikák és más észjárás jegyében alakult is ki, a magyar nép számára ugyanolyan fajta igazgatást jelentett, mint a nemesség igazgatása: olyan igazgatást, mely a maga belső világában elérte a szakszerűség bizonyos fokát, azonban alapjellegét hatalmi feladatai adják meg, s így mindenekelőtt ridegen célszerű és eredményes. Ennek megfelelően az alávetettekkel szemben a szakszerűségből elsősorban az élettől való idegenséget, vaskalaposságot, nehézkességet és kicsinyességet mutatja. Ennek az apparátusnak egyenes {2-480.} leszármazója a magyar pénzügyi és a magyar honvédelmi igazgatás, mert hiszen 1848-ban, illetőleg 1867-ben a királyi kamara alakult át egészen egyszerűen pénzügyminisztériummá, és 1920-ban a közös hadsereg hadtestparancsnokságai alakultak át magyar hadügyi igazgatási egységekké. Ezzel azonban az igazgatottakhoz való viszonyuk semmit sem változott, mert ezek továbbra sem fejtettek ki velük szemben olyan ellenállást, mely arra kényszerítette volna őket, hogy rideg célszerűségüket és bürokratikus idegenségüket feladják. Annál kevésbé, mert hiszen az igazgatást szenvedő tömegek ezt a helyi és általános igazgatással szemben sem tudták kivívni, még kevésbé tudták tehát ilyen szakigazgatási ágakkal szemben. A Habsburg eredetű igazgatás tehát a Habsburg-uralom meggyengülése, majd megszűnése után is megtartotta a maga alapjellegét, csak éppen bürokratai hűségét átvitte a melegen és mélyen tisztelt császárokról az absztrakt és szabályos módon szolgált magyar államra. Nem véletlen, hogy a pénzügyi és a hadügyi igazgatásunk az, mely mind nyelvezetében, mind eljárásmódjában, mind ügyintézésében mind a mai napig a legfeltűnőbb, helyenkint komikus módon megőrizte eredeti vonásait. Az az absztrakt, minden emberi közelségből kivetkőzött hangsúly, mely az „adóalany” és az „állításköteles egyén” kifejezésekhez tapad, ma is világosan magán viseli egy olyan igazgatás szellemét, mely az érdekelteket az igazgatás szenvedő alanyainak, puszta tárgyainak tekinti, s nem él benne az a tudat, hogy egy vele azonos, vele emberi közelségben levő „anyag”-ról van szó.

A magyar közigazgatás harmadik komponense, mely az előző kettőtől alapvetően különbözik, a magyar városok igazgatása, akár alföldi típusú magyar városok, akár nyugat-európai típusú német–magyar városok voltak ezek. Ez volt az egyetlen területe a magyar közigazgatásnak, ahol az igazgatás úgy ért el a szakszerű differenciálódás fokára, hogy közben egy működő önkormányzat és egy valósággal élő és ellenőrző közösség szükségletei tartották kapcsolatban az élettel és tartották emberi közelségben az igazgatottakkal. Természetesen ennek az igazgatásnak a jellegét {2-481.} gét is már nagyon korai időponttól kezdve befolyásolta a nálánál sokkalta erősebb nemesi és császári igazgatás.*Ennek hallatlanul érdekes adalékait tartalmazzák Erdei Ferenc, Majláth Jolán8 és Márkus István9 részben kiadott (Majláth Jolán: Egy alföldi cívisváros kialakulása, Budapest, 1943), részben kiadatlan, részben elpusztult történeti kutatásai. Ezek arra világítanak rá, hogy Nagykőrösön, a többi alföldi mezővároshoz hasonlóan, a 16. és 17. században a török hódoltság alatt egy fejlett igazgatási kultúra alakul ki, külön körülhatárolt szakigazgatási szerepkörrel, a főjegyző szerepkörével, akinek az állása nem merő függvénye a városi hatalmat kezükben tartó társadalmi erőknek, a vagyonos birtokos családoknak. Ennek megfelelően fejlett és tagolt írásbeliség és, ami nem utolsó dolog, ízes, élethez közeli magyar hivatali nyelv fejlődik ki a török hódoltság alatt ezekben a városokban. Ezzel szemben a török kiűzése után és a vármegyei nemesi hatalom helyreállításával ez az egész sajátos igazgatási kultúra rohamosan lehanyatlik; a város részben beköltözések, részben a nagy vagyonú parasztpolgárok nemesítése révén mind erősebben nemesi vezetés alá került, a főjegyzői tiszt a nemescsaládok birtokába jut, és ugyanakkor az egész igazgatást elönti a nemesi vármegye agyonlatinizált, ízetlen, érthetetlen, élettől távol eső, werbőczyánus igazgatási nyelvezete és szelleme. Még kevésbé lehetett szó arról, hogy ez a városi igazgatás határozza meg a magyar igazgatás egész jellegét. Mégis fenn tudta tartani bizonyos karaktervonásait, és belőle nőttek ki a központi magyar igazgatás legsikeresebb ágazatai, mindenekelőtt a magyar műszaki igazgatás, mely nagyobb részben a városok mérnöki hivatalainak az igazgatási gyakorlatát őrzi és fejlesztette tovább. Ez egyúttal feltűnő példája annak is, hogy egy igazgatás „idegensége” mennyire nem leszármazási kérdés elsősorban: a magyar műszaki igazgatásban a német származásúak aránya legalább olyan nagy, mint a magyar pénzügyi igazgatásban. Mégis az utóbbi kibírhatatlanul idegen észjárású, „németes”, mert a Habsburg Birodalom magyarországi végrehajtó szerveinek a beidegződéseit őrzi, s így idegensége egy uralmi szerkezeten keresztül érvényesült. A városi igazgatás viszont részbeni német eredete mellett is gyakorlati és az élethez közel álló igazgatás, mert egy önkormányzati jellegű és az életből kinőtt ügyintézés beidegződéseit őrzi.

Nem térek ki részletesebben néhány hátralevő különleges igazgatási ágazatra, melyek a magyar közigazgatás általános karakterét már döntőbben nem érintik. Külön terület a tanügyi {2-482.} igazgatás, melyben katolikus egyházi, protestáns egyházi, nemesi (helytartótanácsi), felvilágosodási és Habsburg-igazgatási összetevők keverednek anélkül, hogy mind a mai napig belső egyensúlyba jutottak volna. A másik különleges szakág az igazságügyi szervezet, melynek van egy földszintje, melyet túlnyomó, részben III. Károly épített, ahol szakszerű jogászat is folyik, de ahonnan a hatalom megrendelésére különös ellenállás nélkül Martinovics-pereket, Kossuth-pereket, kommunista pereket és falukutató pereket10 is kiszolgáltatnak; és van egy emelete, mely egészben Deák Ferenc-i építmény, ahol igazi, szép, elmélyedt, a hatalomtól is függetlenedni tudó európai jogászat folyik. Egészen furcsa ötvözet társadalombiztosítási igazgatásunk, amely úgy jött létre, hogy a munkásság önkormányzati igazgatása keveredett össze az általános magyar igazgatás jellegzetes szerkezeteivel. A műszaki igazgatáson belül külön fejezetet jelentenek a vasút és a posta, melyek szintén külföldi eredetű igazgatási apparátusok, de a hatalom céljaitól való nagyobb távolságuk és a gyakorlati élethez való nagyobb közelségük folytán szintén a magyar igazgatás egészségesebb gócai közé tartoznak.

Ebben az egész helyzetképben első áttekintésre az a legmeghökkentőbb, hogy a magyar közigazgatás különböző részterületei milyen szívósan őrzik annak a szerkezetnek a hatalmi, társadalmi és kulturális adottságát, mely egykor – egyiknél-másiknál igen régen – létrehozta őket. Szinte úgy látszik, hogy a magyar közigazgatás minden területe átokszerűen hordozza magán tovább alapításának szellemét és körülményeit: az emberek nagy része valóban rezignáltan bele is nyugszik abba, hogy Magyarország örökre arra van kárhoztatva, hogy az általános igazgatása protekciós és bürokratikus, a vidéki igazgatása hatalmaskodó és méltánytalan, az adórendszere áttekinthetetlen, földművelési igazgatása kaotikus, katonai ügyintézése üresen fontoskodó, tanügyi igazgatása irreális legyen, ugyanakkor, mikor képes jó postai és vasúti igazgatást, jó városrendezési terveket, helyenként igen jó, városi igazgatást és közműveket, bizonyos területeken komoly és pártatlan igazságszolgáltatást stb. létrehozni.

{2-483.} Ilyen végzetszerűségről természetesen szó sincsen: ha a posta képes áttekinthető távbeszélő-tartozási kimutatásokat átnyújtani, akkor bizonyosan nem a turáni átok akadályozza az OTI-t11 abban, hogy ugyanezt tegye. Való, hogy egy igazgatási szerkezet nagyon szívósan tudja őrizni a maga levegőjét és eljárásmódjait, s ez olyan tényező, mely gyakran erősebb az igazgatásban működő személyek egyéniségénél és szándékánál. Ugyanakkor azonban egy igazgatási szerkezet képes nagyon rövid idő alatt döntően és igen termékenyen át is alakulni, feltéve, ha a közigazgatást meghatározó vagy általa érintett társadalmi feltételek vagy azok egymáshoz való viszonya mozgásba, változásba kerülnek. A magyar közigazgatás nem azért őrzi átokszerűen születésének történeti eredendő hibáit, mintha ez volna minden közigazgatás végzete, hanem azért, mert a magyar társadalmi szerkezet mozdulatlansága kihatott a magyar igazgatásra is.

Az egyes részterületek alapjellegeinek a megmaradása mellett a magyar közigazgatásnak a fentiekben leírt különféle összetevői szervezeti, társadalmi és személyi síkon nagymértékben össze is keveredtek, s hibáikat és erényeiket a legkülönbözőbb keresztmetszetekben közölték egymással. Különösen a nemesi és a Habsburg-igazgatás ötvöződtek meglehetősen össze, sok közös vonásuk révén. Mindegyik egy eredetileg eleven uralmi rendszer függvényeként alakult, azonban utóbb egyrészt a nemesi rend gazdasági alapjainak a megdőlésével és a nemesség elhivatalnokosodásával, másrészt a Habsburg-uralom meggyengülésével, majd megdőlésével egymással párhuzamosan maguk váltak a hatalom fontos s immár öncélú gócaivá. Minthogy azonban a gyengének maradt társadalmi erők nem kényszerítették őket ügyintézési módjaik gyakorlativá és demokratikussá tételére, tehát továbbra is megtartották uralmi beidegződéseiket, tartották a lojalitást és az alkalmazkodókészséget a megmaradt (nagybirtok) és új (nagytőke) hatalmi tényezőkkel. Szakszerű elmélyedésük nem a társadalomba való nagyobb beépüléssel, hanem zárt, öncélú módon folyt tovább. Röviden: a magyar igazgatás nagyobb részét a maga eredeti társadalmi feltételeiből kinőtt, de {2-484.} annak uralmi beidegzéseit tovább őrző igazgatási apparátusnak a saját hatalmi helyzetének fenntartására irányuló erőfeszítése jellemzi. A magyar közigazgatásnak ez az alapjellege hatott ki sok tekintetben az eredetileg gyakorlati, életszerűbb és demokratikusabb városi, műszaki és községi igazgatási szervezetre is.

Tovább súlyosbodott ez a helyzet az első világháború után, amikor a magyar igazgatásban „középosztály” név alatt egyesült úri és értelmiségi elemek a proletárforradalom visszahatásaként immár tudatos társadalmi önvédelemre rendezkedtek be. Ugyanakkor azt is felfedezték, hogy a laissez faire liberalizmus háttérbe szorulása folytán milyen új hatalmi lehetőségek nyílnak meg a bürokratikus apparátus számára, s ezeket a modern lehetőségeket beállították a maguk legkevésbé sem modern társadalmi önvédelmének a szolgálatába: a bürokrácia erősítésének, tovább növelésének és a gazdasági életre való kiterjesztésének a lehetőségeit tudatosan összekapcsolták a „középosztály” konzerválásának és pozícióerősítésének a műveletével. A harmincas-negyvenes évekre a Hivatal gyakorlatilag már nagyobb hatalom volt a Nagybirtoknál és a Nagytőkénél, csak éppen kevésbé volt ennek tudatában, és nem tudott élni ezzel a hatalommal. Mert a hivatal hatalma kis hatókörű közép- és kisegzisztenciák sokasága között oszlott meg, amelyek az absztrakt Hatalom szolgálatában és tiszteletében élvén, nem kutatták különösebben, hogy ez a hatalom miből tevődik össze.

Ebben a helyzetben véglegesültek a magyar közigazgatás beteg, zsákutcába szorult voltának a jellemző tünetei, melyeket a következőkben foglalhatunk össze: a kulcspozíciók eldugása, a hatáskörök harácsolása, a tisztviselők személyes függőségének az elmélyítése, a személyes ügyek központosítása, az ügyintézés végletes elönkényesítése és végül a központi hatalomnak saját omnipotenciájába való belefulladása. Ezeknek a vonásoknak a beható elemzése útján fedhetjük fel a magyar közigazgatás problémájának részelemeit, és találhatjuk meg végső megoldását.

1947