# I.

A közigazgatás jogszerűsége ősrégi követelmény, mely évszázadokon keresztül abban a megfogalmazásban volt ismeretes, hogy a hatalmasoknak hatalmukat igazságosan kell gyakorolniuk. Hosszú időn keresztül alig volt kétség afelől, hogy az, ami akkor a közigazgatásnak nagyjából megfelelt, lényege és értelme szerint nem más, mint hatalomgyakorlás. E tekintetben a keresztyénség megjelenése jelentett döntő fordulatot, s ez a döntő fordulat jut kifejezésre Szent Ágoston klasszikus mondásában: „Remota itaque iustitia quid sunt regna, nisi magna latrocinia? quia et ipsa latrocinia quid sunt, nisi parva regna?*De Civitate Dei. IV. könyv. 4. fejezet. 4 Nem azért, {1-275.} mintha az ókor nem ismerte volna azt a gondolatot, hogy az állam célja a közjó, s hogy az igazságosságra tekintettel nem lévő államhatalom csak méreteiben különbözik a rablóbandától. A keresztyénség a gondolat erkölcsi hőfokában és súlyában hozott változást azáltal, hogy az államot mindenestül a bűn gyümölcsének állította be, és azáltal, hogy Krisztus példázatai nyomán – melyek a Messiás földi királyságáról szóló tanítást és reménykedést akarták ellensúlyozni – a lélek erőit állandóan az ország és az uralkodás (Isten országa) képeivel érzékeltette. Ezáltal az egyetemes keresztyén világképbe beleágyazott, eleven képekben élő morális fellebbezési fórumot állított a földi hatalom mellé és fölé, s ennek a lélektani átütő ereje sokkal nagyobb volt, mint annak az értelemre apelláló tanításnak, mely egyszerűen szembeállította a hatalom hiú voltát a bölcs tartózkodásával. Abban az arányban, amelyben az ágostoni gondolat mindjobban átjárta a keresztyén középkor politikai gondolkodását, kerültek a politikai hatalomgyakorlás és a politikai hatalom gyakorlói mind fokozódó mértékben morális defenzívába. Az ágostoni gondolat élét enyhítette Szent Tamás tétele, mely szerint a földi törvény méltóságát az adja meg, hogy az isteni törvény konkretizálását és megvalósítását jelenti;*Summa Theologiae. II. 2. qu. 57. a. 2. ez azonban nemcsak enyhített a hatalom morális számláján, hanem szorosabbá tette a hatalom erkölcsi kötöttségét, s hierarchikusan alárendelte egy nem materiális, felsőbb hatalom megítélésének. Mindennek hatására s mindezzel párhuzamosan érvényesül a morális defenzívába szorult hatalommal szemben mind nagyobb erővel az a gondolat, hogy az államhatalom működésének belső lényege nem a hatalomgyakorlás, hanem valamely erkölcsi cél, az igazságosság, a közjó érvényesítése. Ezzel kezdődik Európában a politikai hatalomgyakorlásnak az az átalakulása, mely a hatalomviselés jellegzetes helyzeteit, mindenekelőtt a monarchikus uralkodó helyzetét, mindinkább morális tartalommal tölti meg. Az uralkodói funkció tényleges állapotból erkölcsi minősítéssé válik, {1-276.} amely azzal a nagy jelentőségű következménnyel jár, hogy az igazságtalanság ettől kezdve nem merő rosszalló jelzője az uralkodónak, hanem egy olyan körülmény, amely az uralkodói minőséget, legalábbis annak morális értelemben vett és erkölcsi tartalommal telt megfogalmazásában, teljességgel meg is szünteti. Ez jut kifejezésre a zsarnokgyilkosságról szóló középkori elmélet visszatérő tanításában, mely szerint a zsarnokot büntetlenül meg lehet ölni, mert hiszen nem uralkodó, hanem lázadó.*Vö. Horváth Barna: Angol jogelmélet. Bp., 1943. 19–22. o.

A földi hatalomnak egy magasabb erkölcsi fórum alá való hierarchikus alárendelése vetette fel komoly erővel a hatalomgyakorlás igazságossága felett ítélkezésre hivatott e világi fórum kérdését is. Ez pedig egy olyan fejlődést indít meg, melyben egyaránt megmutatkozik az ágostoni gondolat félelmetes átütő ereje és a vele szemben álló, az eredendő bűn jegyével megbélyegzett emberi hatalomvágy diabolikus volta. Minél nagyobb erővel lépett fel az a törekvés, mely a politikai hatalomgyakorlás igazságosságát valamiféle reális erővel érvényesülni tudó ítélkező fórum elé akarta bocsátani, annál inkább fenyegetett az a veszély, hogy ez a kijelölt, ítélkezésre hivatott fórum – akár az Egyház volt az, akár a nép – maga válik a politikai hatalom integrálódási pontjává, legfőbb hatalommá, és áldozatul esik a hatalomvágy és a hatalomkoncentráció hatalomviselőket és hatalmat szenvedőket egyaránt demoralizáló hatásának. Ebből a tanulságból született meg a szuverenitás elmélete, melynek kialakulása során különösen Hobbes mutatott rá a gondolkodás teljes logikai élességével arra, hogy akár a király, akár a parlament, akár oligarchia, akár demokrácia uralkodik, a hatalom fölött komoly hitellel nem létezik és nem létezhetik fórum, mely annak igazságosságát megítélhetné, mert ha ilyen léteznék, akkor az maga válnék szuverén hatalommá.*Leviathan. XVIII. fejezet.

A hatalom erkölcsi minősítését valló gondolatkört ezen a kritikus ponton a hatalmak megosztásának az elve segítette túl: az a {1-277.} gondolat, hogy a hatalomgyakorlás megítélésére hivatott fórumot valahol az államon belül, a hatalomgyakorlás belső szervi tagozódásában és tagozásával kell megkeresni.*Horváth i. m. 119–122., 589–596. o. Első megjelenése ennek a gondolatnak az a tanítás (pl. Kálvinnál)5, hogy a rendeknek, az elöljáróknak, mint erre hivatott szerveknek a feladata az uralkodót az igazságos hatalomgyakorlásra szorítani. Ez a gondolat azonban nem tudott erőre kapni addig, amíg a szuverenitást osztatlanként fogták fel. E tekintetben hozott döntő változást a hatalmak megosztásának elve: az a gondolat, hogy a hatalomgyakorlás relatív igazságosságát csakis úgy lehet biztosítani, ha a hatalmat nem osztatlan – személyes vagy megszemélyesített – egységként képzeljük el és szervezzük meg, hanem egymással bizonyos egyensúlyt tartó szervi és funkcionális egységekre bontjuk szét, pluralizáljuk.*Horváth i. m. 119–122. o. Ennek a helyzetnek a követelményeit fogalmazza meg Locke6, midőn kifejti, hogy az emberi méltóság követelményei értelmében az embernek nem emberek, hanem a törvény uralma alatt kell állnia.*Two Treatises of Civil Government. II. könyv. IV. fej. Minthogy pedig a zsarnokságnak, embernek ember feletti uralmának az a legfőbb oka, hogy a törvényeket ugyanaz a hatóság hozza, mint amelyik azok végrehajtására hivatott, s így nincs garancia arra, hogy azokat nem fogja esetről esetre kedve szerint megváltoztatni, felállítja azt a követelményt, hogy a törvényhozó (általános szabályokat felállító) és a végrehajtó (konkrét esetekben ügyintéző) hatalomnak nem szabad egy kézben egyesülnie.*Uo. II. könyv. XII. fej. Ezt a gondolatot kiegészíti a bírói hatalom beiktatásával Montesquieu7, aki a hatalmak elválasztásának tanát egész Európára kiterjedő hitellel az ember méltóságát és szabadságát biztosító hatalomgyakorlás általános elvi követelményének az erejére emeli.*Esprit des Lois. XI. könyv. VI. fej.

A hatalmak elválasztásának követelménye, mint általában minden nem folytonos fejlődésből eredő elvi formula, a kontinentális {1-278.} Európában bizonyos mértékig deformálódott és meghamisíttatott. A kontinentális Európában ugyanis – részben a monarchia védekezéseképpen – sokáig közkeletű volt az a nézet, mely szerint a hatalmak elválasztása nevében a végrehajtó hatalomtól is távol kell tartani a törvényhozói hatalom és a bíráskodó hatalom beavatkozását. Holott a hatalmak elválasztásának a követelményében nem az a lényeges, hogy először ilyen vagy olyan szempontok szerint elkategorizáljuk az államhatalmakat két-, három- vagy többféle hatalomra, azután elvi követelményként kimondjuk, hogy ezeket egymástól feltétlenül és mereven el kell választani;*Vö. Balás P. Elemér: Személyi és dologi társadalomszemlélet. Társadalomtudomány. 1940. 2. sz. 149. o. hanem az, hogy a társadalomban található legerősebb hatalomkoncentrációt meg kell gyengíteni különálló hatalmi erőcsoportok kiszakításával, bizonyos funkcióknak – elsősorban a törvényhozásnak és a bíráskodásnak – a hatásköréből való kivonásával.*Vö. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 41. o. Az elv belső értelme szerint a végrehajtó hatalom „megvédésének” csak akkor van értelme, ha a törvényhozás vagy a bíráskodás részéről fenyeget olyan hatalomkoncentráció, mely a hatalomgyakorlás igazságosságát veszélyezteti. Noha ez a veszély a bíráskodás részéről – a politizált bíráskodás esetétől eltekintve – alig fenyegetett, mégis a végrehajtó hatalom aktusainak bírói megítélés alá való vonását sokáig akadályozta Európában a hatalmak megosztásának ilyen módon félreértett elve. Ezt a merőben doktriner jellegű akadályt győzte le a jogállam gondolata, mely szerint a modern jogi állam nevét csak az olyan állam érdemli meg, mely a végrehajtó hatalom bármiféle jogsértő aktusával szemben lehetővé teszi a pártatlan fórumhoz való fordulást. Hogy ez a fórum rendes bíróság-e, külön közigazgatási bíróság-e, vagy egy más néven (államtanács stb.), közigazgatási szervként működő hatóság, az végeredményben lényegtelen. A bírói funkció, bármilyen név alatt és cím alatt jelentkezik is, végeredményben egységes és jellegzetes funkció. A jogállam gondolata tehát végeredményben annyit jelent, hogy az eddig {1-279.} izoláltan különválasztott bíráskodó hatalmat organikus egyensúlyozó tényezőként építi bele a törvényhozó és végrehajtó hatalom egymás közötti harcába. Ezt az egyensúlyozó funkciót különben a bíráskodás a jog uralmának elvén keresztül régtől fogva gyakorolta Angliában,*Vö. Horváth Barna i. m. 17–18. o. és Balás P. Elemér i. m. 149. o. s ugyanez a gondolat érvényesül, bár lényegesen merevebb és szerencsétlenebb formában, az Észak-amerikai Egyesült Államokban azáltal, hogy a törvényhozás és a végrehajtás intézkedéseinek alkotmányszerűségét a legfelsőbb bíróság felülvizsgálhatja.

A 20. század kétségtelenül bizonyos visszahatást hozott a jogállamnak azzal a felfogásával szemben, mely a közigazgatási jogvédelmet mindenekelőtt az alanyi jogok 8 számára szervezte meg. Ez a beállítás, melyet legmerevebben a 19. századi német jogtudomány és joggyakorlat követett, a közigazgatási jogszerűség gondolatának a megszűkítését jelentette. A vele szemben támadt visszahatásnak tehát nem az az értelme, hogy a jogszerűség követelményén ma kevesebb hangsúly volna, hanem inkább az, hogy a közigazgatási jogszerűségnek egy szűk, merőben az egyén oldaláról való szemlélete helyébe egy általánosabb és elmélyültebb szemlélet lép, mely a közigazgatás jogszerűségét nemcsak az egyének, hanem az egész közösség érdekének és ügyének tekinti.*Vö. Goltner Dénes: A közigazgatási bíráskodás helyzete és jövője a nemzetközi jogfejlődésben (Bp., 1941), különösen 3–11. o.

Ebből a rövid áttekintésből is kiderül, hogy a hatalomgyakorlás jogszerűségének követelménye részaspektusa a hatalom megnemesítésére, spiritualizálására és tárgyiasítására irányuló évszázados fejlődési tendenciának, s mint ilyen, nem a 19. század jellegzetes teljesítménye vagy követelménye, hanem maga is évszázadok óta tartó fejlődési tendencia, melynek a hatalmak megosztása, a parlamentáris kormányrendszer, a „jogállam” 19. századi gondolatköre csak különböző megjelenési formái. A nagyobb és teljesebb jogszerűségre való törekvésnek vannak jelentős állomásai, de semmi vonatkozásban nem tekinthető még csak {1-280.} relatíve befejezettnek vagy lezártnak sem: az állami feladatoknak minden fejlődése vagy kiterjedése, az állami hatalomkoncentráció minden újabb jelensége újból meg újból azt a feladatot állítja a nagyobb, teljesebb jogszerűség felé törő erők számára, hogy új meg új „találmányok”-kal gondoskodjanak a hatalom új megjelenési formáinak az igazságosság garanciái alá való elhelyezéséről. Nem véletlen, hogy a nagyobb jogszerűség felé mutató fejlődés mindig akkor vesz nagyobb lendületet, s akkor talál új megoldási formákat, amikor a túlságos hatalomkoncentráció morális és materiális destruáló hatása nagy erővel jelentkezik, akár a monarchia, akár a népuralom jelenti is ezt a hatalomkoncentrációt. Joggal feltehetjük, hogy a hatalomkoncentráció legmodernebb formája, az irányított gazdálkodás és a nagyméretű társadalmi szervezés hasonlóképpen új technikai megoldásait fogja életre hívni annak a törekvésnek, mely arra igyekszik, hogy a hatalmat újból meg újból jogszerűvé tegye és érvényes értékszempontok alá vesse.