##### MÁSODIK FEJEZET: A BÜROKRÁCIA VÁLSÁGA

A birodalom léte szempontjából sorsdöntő jelentőségű, hogy a hivatalnok-osztály milyen módon intézi az ügyeket. Ez a hatalmas réteg, amelynek számát a század első feléből származó egyik becslés 140 ezer főre teszi, a monarchia heterogén elemeinek leghatalmasabb összefogó ereje lehetne. Szinte az egyetlen állandóan tevékeny réteg, melytől a közigazgatás menete függ. Az események során azonban bebizonyosodik, hogy ez a hatalmas szervezet mind a kis ügyekben, mind a nagy elvi kérdések terén tökéletlenül működik. Ezek a funkciós zavarok sok kellemetlenséget és belső ellentétet okoznak. Ha figyelembe vesszük a király elrajzolt biedermeier természetét, amelynek jellegzetes sajátsága, hogy az összes ügyeket egymaga szeretné elintézni, ha tehetségének korlátolt voltára s hatalmának korlátlanságára gondolunk, ha tanácsosainak szűk körét vizsgáljuk, akkor sokat megértünk a tisztviselő-réteg hiányos működésének okaiból. A császár, a szerényigényű egyéniségek természetes rokonszenvével, tanácsosait is a kiskaliberű emberek közül választja. Hiányzik a megelőző kor egyéniségeinek, Mária Teréziának, sőt József császárnak is ösztönös vezető tehetsége és az előző idők nagy hivatalnokainak rátermettsége. Szervezeti változásokban nincs hiány, ezek azonban a helyzeten nem sokat javítanak. A régi államtanács, melyről Mária Terézia korában annyi szó esik, már a XVIII. sz.-ban átalakul, a nélkül, hogy az új szerv működése kielégítő lenne. Károly főherceg, az asperni győző, össze akarja egyeztetni az osztrák államformát a korszellem követelményeivel s az ő javaslata alapján, 1801-ben létesítik az állami és konferencia-minisztériumot. Ez a legfőbb tanácsadó szerv a fontos elvi kérdésekben átveszi az államtanács szerepét, mely eddig az adminisztráció mellett a legfőbb véleménynyilvánítást, a magasabb közigazgatást is végezte. Az államtanács szerepe most egyedül az adminisztráció s elveszti magasabb irányú feladatát. A nagy központosító áramlatnak modern eszmék alapján való újraébredése arra vezet, hogy az új intézményt már 1808-ban eltörlik s annak munkakörét ismét az államtanács veszi át, azonban e központosító iránynak élete sem hosszú, 1814-ben eredeti 1801-es formájában állítják vissza. Így az államtanács működése, helyesebben hatásköre bizonytalanná válik, hisz sokszor nem lehet eldönteni, hogy valamely ügy egyszerűen adminisztratív jellegű-e, vagy nagyobb jelentőségű. Közben mindjobban tért nyer a sajátos rendőrminisztérium működése. Eredetileg a forradalom ellen való védekezés gondolata teremtette meg 1793-ban azt az intézményt, amely később olyan nagy szerepet tölt be az osztrák államigazgatásban.

A Polizeihofstelle a hatásköre alá beosztott cenzúra révén rendkívüli fontosságú lesz, élén olyan férfiak állnak, kiknek belső fejlődése a felvilágosult abszolutizmus gondolatköréből jut el a merev reakció rendszeréig. Ferenc császár egyre növekvő rokonszenvvel kíséri e hivatal működését és fontos szerepet szán annak az ügyek intézésében. Kicsinyes egyéniségét leköti az alattvalók legbensőbb életével, levelezésével és megnyilvánulásaival foglalatoskodó tevékenység. Ez az elszomorító intézmény végzetes konfliktusokat támaszt a nemesebb lelkek és az állami intézmények között, főleg mikor Sedlniczky kerül élére s amikor a biedermeier szellem stílusegysége amúgyis megbomlik.

A központi szervek működésében egyébként sincs nyoma nagyobb lendületnek. A reform továbbra is egy központi szerv megalakítására szorítkozik. Metternich ezt az intézményt a Napoleon-féle Conseil législatifszerű intézmény módjára akarja megszervezni. Ez az átalakítás 1814-ben következik be, amikor a konferencia-minisztérium megkezdi működését. Ennek szervezete a következő: négy szekció foglal benne helyet, jogügy, belső közigazgatás, pénzügy és hadügy, mindegyik osztály élén egy államminiszterrel, továbbá a megfelelő, beosztott referensekkel, hivatalnokokkal és minden osztályban egy magyar államtanácsossal.

A külügyek intézése a „Haus-, Hof- und Staatskanzlei” feladata maradt. Az 1817-ben kezdeményezett metternichi decentralizálás, a csehországi, ausztriai és itáliai tartományok ügyeit intéző udvari kancelláriák szervezete, csődöt mondott s néhány év mulva ismét az egyesített udvari kancellária vezeti az ügyeket. Beolvasztják ebbe a „Studien Hof-Kommission” intézményét, a rendőrminisztérium azonban megtartja különállását és a belügyi igazgatásra vonatkozó hatáskörét. A magyarországi ügyeket ezután is a magyar és erdélyi udvari kancellária intézi. Ettől függetlenül működik a hadügyi tanács és a gazdasági ügyeket irányító Hofkammer.

A hivatali berendezés a centralizmus alapelvén nyugszik, a kormányzás módja abszolutisztikus, a kormányzati szellem: messzemenő engedmény a rendiségnek.

Az első két alapvonás, az államtanács szerepén túl, az ügyek kabineti elintézésére vezet. Ferenc császár szemében a magas kormányszervek hatásköre ugyanis nem sokat jelent, könnyen túlteszi magát rajta. Egyre inkább hallgat szűkebb környezetére, egyre nagyobb szerep jut a kabinet tagjainak. A kabinet lesz a legfőbb tanácsadó intézmény az államtanáccsal szemben. Ez a helyzet még több hiba elkövetését teszi lehetővé, hiszen az államtanács legalább testület, melyben a referens álláspontját többen vitatják meg, eleinte közös ülésen, később írásban. A kabinet embere ezzel szemben nem bürokrata, ki a bürokrácia magas iskoláját kijárva, legalább technika és alapelvek szempontjából a régi szolid eljárás híve. A kabinet embere bizalmi ember, tele ambícióval, hogy a császár bizalmát megőrizze s gyakran nyilvánít véleményt olyan kérdésekben, melyekhez nem ért s amelyekben semmi gyakorlattal sem rendelkezik.

A kabineti rendszer egyik főhátránya a lassúság, maga a rendszer azonban az osztrák-magyar viszony rosszabbodásával is hozzájárult a monarchia belső bomlásához, hisz a kabineti férfiak között olyan elszánt ellenségei akadtak a magyarságnak, akik minden ügyben eleve magyarellenes álláspontot foglaltak el, gyakran Metternichhel szemben is. Még súlyosabb következményekkel jár azonban az, hogy a központi kormányzás általában a multhoz ragaszkodva, idejétmult, rendi szempontokat érvényesített. Az antiszociális rendiséggel szemben nem foglal állást, hanem szövetségre lép vele. Ily módon az abszolutizmus hibáit annak előnyei nélkül képviselve, magyarországi vonatkozásban az a Metternich is beleesik e tévedésbe, kinek reformtörekvései a rendszer hibáinak kiküszöbölésére irányulnak. Hiszen a történelmi föderalizmus szempontjainak figyelembevételével, ha korlátozott mértékben, de mégis lehetővé tette volna, hogy az eddig csupán tartományi üléseken megjelenő alárendelt szerepet játszó rendek a költségvetés megszavazásában s a törvények hozatalában ezentúl nagyobb jelentőségre jussanak osztrák területen (1817-es terv).

Ha Metternich rendi irányú terveinek ausztriai kiterjesztése nem is sikerült, Ferenc császár kormányzása az első időkben Magyarországgal szemben mégis kizárólag a rendekkel való együttműködés gondolatán nyugodott. Ez a módszer ekkor már éppen szociális konzervativizmusa miatt nem volt megfelelő, igaz, hogy Galiciában hamarosan a népi erőket játszották ki a rendek ellen, ott a központi kormányzat a népre támaszkodott, Csehországban pedig a hivatalnokrétegre.

Súlyosbodott a helyzet, amikor Ferenc császár halála után megszűnt még az az összekötő kapocs is, melyet a jószándékú uralkodó személye jelentett. Metternich és a feltörő cseh főúr, Kollowrat Ferenc, között éles személyi harcok lobbantak fel, hiszen a bürokrácia vezetője, a magyar törekvések elszánt ellensége, valósággal független hatalmat jelentett, kinek tevékenysége az osztrák-magyar dualizmus alapjait ásta alá, azt az alapot, melyen a Habsburg-monarchia nyugodott 1848-ig.

Az idők során a bürokrácia és közigazgatás kérdései sűrítve e két férfiú, Metternich és Kollowrat, párbajában fejeződnek ki. Nem kétséges, hogy a kettő között Metternich, a nagyszabású államférfi a különb s nem kétséges, hogy vele szemben Kollowrat a gyakorlati szempontokat, a nagyobb aktivitást s a részletek ismeretét vonultatja fel. A küzdelem már Ferenc császár halála előtt megkezdődik, amikor felmerül a nagy kérdés, hogy ki gyakorolja a tényleges hatalmat a tehetetlen Ferdinánd helyett. A végrendelet Metternich személyét helyezi előtérbe.

A személyi harc Metternich és Kollowrat között a császár halála után fokozódik. Metternichnek a főhercegek, a trónörökös és a nagybefolyású Zsófia főhercegnő ellen is küzdenie kell. Ebben az időben szakadatlanul azon fáradozik, hogy megmentse a helyzetet. 1836-ban átszervezi az államkonferenciát, melynek szervezetét kidolgozza, az elnöki széket azonban nem ő tölti be, hanem Lajos főherceg, aki törekvéseit meglehetősen támogatja. Csakhogy a konferenciának tagja még Károly Ferenc trónörökös és Kollowrat is, esetről-esetre pedig meghívják tanácskozásra az államtanács minisztereit, az államtanácsosokat, vagy más udvari embereket. Az ügyiratok a pénzügyek és rendőri ügyek élén álló Kollowrat kezén mennek át.

Kollowrat tevékenysége a monarchiára különösen két szempontból jelent veszedelmet. Egyrészt mert ő a magyarellenes gyűlölet legélesebb kifejezője. Ez a magatartás a cseh feudalizmus felfogásából táplálkozik és találkozik a főhercegek, valamint Zsófia főhercegnő magyargyűlöletével. Metternich magatartása a magyarokkal szemben mindvégig békés. Ugyanakkor Kollowrat nemzetiségi vonatkozásban a szláv törekvések támogatója, amelyek ebben az időben már túljutottak a kultúrnacionalizmus állapotán. A közigazgatás fokozatosan elcsehesedik. A második veszedelmet az jelenti, hogy Kollowrat, aki a cenzúrával és hatalmas rendőrminiszterével Sedlniczkyvel egy gyékényen árul, külső megnyilatkozásaiban, egyházi vonatkozású intézkedéseiben liberálisnak mutatja magát és számos jelentős kérdésben Metternich ellen fordul, népszerűségi szempontból, de nem benső meggyőződésből. Ez a magatartás testesíti meg az eszmei zűrzavart, kifelé népszerűtlenné teszi Metternichet s anélkül, hogy új eszmeáramlatnak nyitna kaput, lerombolja a fennálló tekintélyt. Így halad a monarchia a közigazgatás terén a bomlás felé.