## FÓRIKA LÁSZLÓ – TÖRÖK TAMÁS – MAGICZ ANDRÁS
A nemzetiségi jogok rendszere

### I. Alapfogalmak

1. Nemzetközi jog/nemzetközi kisebbségvédelem

A nemzetközi jog a szuverén, független és területileg körülhatárolt államok viszonyait rendező jog. Az államok egymással kötött (kétoldalú, többoldalú, regionális, stb.) szerződések formájában vállalnak szerződéses kötelezettségeket, illetve egymásra tekintettel fogadják el és érvényesítik a nemzetközi szokásjogot.

A világháborúk traumája miatt és modernitás viszonyai között az államok belső joga már nem lehet teljesen független más államok belső jogától és az emberiség általános érdekeitől. A legnyilvánvalóbb ilyen érdek a határokon túlnyúló környezetvédelem, de az emberi jogok, ezen belül a kisebbségek védelme sem képzelhető el tekintet nélkül egymásra. Az egymást átszövő, világméretű függőségek megkövetelik általánosan érvényesülő normák kialakítását és megerősítését. Az általánosan elismert emberi eszme, emberi érték így kényszeríti ki, hogy az egyes államok belső jogukat eleve e szerint alakítsák. Ezen túl, számos olyan nemzetközi szerződés létezik, amelynek aláírói a szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítéséről beszámolási kötelezettséget is vállalnak. Bizonyos nemzetközi egyezmények a részes államok kötelezettségvállalásainak ellenőrzésére nemzetközi felügyeleti szervet is létrehoznak, illetve nemzetközi bírósági eljárásokkal gondoskodnak arról, hogy az emberi jogok kezelése az egyes államok belső joghatóságából kikerülhessen. (Pl. Európa legtöbb állama mára már ratifikálta az Emberi Jogok Európai Egyezményét. Ezen államok nemcsak magát az egyezményt fogadták el, hanem mindannyian alávetik magukat az Emberi Jogok Európai Bizottsága előtt lefolytatható egyéni panasztételi eljárásnak, illetve a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága kötelező joghatóságának is.)

2. Alkotmány/nemzetiségi törvény

Az alkotmány a legmagasabb szintű jogi norma, mert magát a törvényalkotót is köti, és más jogforrások (törvények, rendeletek, stb.) fölött áll, azaz nem lehet vele ellentétes semmilyen más jogszabály. Az alkotmány a törvények törvénye. Az alkotmány alaptörvény, mert kifejti a társadalmi berendezkedés alapjait, meghatározza a társadalom és az állam viszonyát, megállapítja és biztosítja az alapjogokat, szabályozza az államszervezet felépítését és működését.

A hatályos szabályozásban a magyar alkotmány speciális neve: Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.). A nemzetiségek jogaira vonatkozó legfontosabb alapszabályokat az Alaptörvény, ennek felhatalmazása alapján a részletszabályok nagy többségét (ágazati alapszabályként, kódexként) a Nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (nemzetiségi törvény) tartalmazza. A korábban hatályos nemzetiségi jogi kódex: a Nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (kisebbségi törvény) volt.

3. Kisebbség/nemzetiség

Kisebbségnek tekintjük a valamely ország területén élő, nem a többségi nemzethez tartozó, elsősorban a nyelv és a kultúra közössége alapján összetartozó, számszerű kisebbségben lévő népcsoportot.

A magyar jog 2012-ig fogalmi szinten különbséget tett a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek között, de jogaikat egységesen, különbségtétel nélkül szabályozta; a megnevezésbeli eltérésnek jogszabályi értelmezése sem született. A jogi szakirodalom viszonylag egységes volt azonban abban, hogy nemzeti kisebbségnek az önálló államisággal rendelkező vagy arra törekvő, anyanemzettel bíró honos népcsoportokat, míg etnikai kisebbségnek a többi kisebbséget kell tekinteni. A magyar joggyakorlat egyetlen kisebbséget tartott etnikai kisebbségnek: a cigányt. A mindennapi szóhasználatban így vált a „nemzetiség” fogalom a nemzeti kisebbség szinonimájává, míg a „kisebbség” vagy az „etnikum” szavak alatt a cigányokat lehetett érteni. Az új szabályozás egységesen a nemzetiség fogalmát használja a jelenleg 13, törvényben elismert honos kisebbség megnevezésére, ezek: a bolgár, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma/cigány, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán.

Az Országgyűlés további hazai népcsoportokat is nemzetiséggé nyilváníthat, ha ezt legalább ezer választópolgár kezdeményezi, és a Magyar Tudományos Akadémia elnökének a törvényi feltételek (a nemzetiség fogalmi elemeinek) fennállásáról szóló állásfoglalása is rendelkezésre áll. Az Országgyűlésre a támogató nyilatkozat kötelező erővel nem bír.

4. A nemzetiség fogalmának törvényi elemei

A nemzetiségi törvény értelmében nemzetiségnek az a népcsoportot minősülhet, amely négy feltételnek egyidejűleg megfelel: Magyarország területén legalább egy évszázada honos; az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van; a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg; összetartozás-tudattal rendelkezik, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul.

5. Identitás/identitástudat/nemzetiségi identitás/kettős identitás

Az identitás jelentése: önazonosság. Egyéni szinten válasz arra, hogy ki, közösségi szinten, hogy kik vagyunk. Meghatározzuk magunkat nevünk, nyelvünk, korunk, nemünk, nemzeti, etnikai, vallási hovatartozásunk, pártállásunk, családi jogállásunk, és sok más tulajdonságunk által, vagyis az identitás biológiai, érzelmi, társadalmi, jogi státuszaink összessége. Az identitástudat törekvés arra, hogy az egyén és/vagy a közösség lényegesnek ítélt jegyei, tulajdonságai változatlanul fennmaradjanak annak érdekében, hogy a személy és közösség tartósan azonos maradhasson önmagával.

A nemzetiségi jog ezeket a szociálpszichológiai kategóriákat jogi kategóriává teszi annak elismerésével, hogy a nemzetiséghez tartozó személyek és a nemzetiségi közösségek számára a jogegyenlőség nyújtása nem elégséges: speciális többletjogokra van szükségük ahhoz, hogy megőrizhessék nemzetiségi önazonosságukat. A nemzetiségi jog tehát egy különjog, aminek jogosultja (elvileg kizárólag) a nemzetiségi közösség és a közösséghez tartozó egyén. A hazai nemzetiségek egyfelől azonos jogokkal rendelkeznek, mint az állam többi közössége, másfelől az állam speciális támogatási rendszerének alanyai is. A nemzetiségi közösségeket és a nemzetiségi hovatartozású személyeket különjogok is megilletik az anyanyelv használata, az anyanyelvi oktatás, a kultúra, a névhasználat, a hagyományápolás, a média és az önkormányzás területén.

A különjogok „működtetése” és igénybevétele útján a nemzetiségi kultúra, mint a nemzetiségi önazonosság alapja – de mint az ország kulturális sokszínűségének egyik forrása is – fennmaradhat, pontosabban ezzel lassíthatóvá válik a nemzetiségi közösségeknek a többségbe való beolvadása, az asszimiláció.

Az Alaptörvény a nemzetiségi önazonosságot közvetlenül csak az egyén személyes vállalási lehetőségeként, egyik alapjogaként deklarálja, de utal a közösségi önazonosságra is. Az egyéni és a közösségi nemzetiségi identitás valóban több vonatkozásban egymást feltételező fogalmak. Így pl. mivel az identitás egyik legmeghatározóbb eleme az anyanyelv, és a nyelv jelenti az egyén és a nyelvhasználó közösség egységének és összetartozásának alapját és legnyilvánvalóbb formáját, az Alaptörvény az anyanyelvhasználathoz és az anyanyelvű oktatáshoz való jogot egyéni és közösségi jogként is nevesíti.

A nemzetiségi törvény a nemzetiségi önazonossághoz való jogot egyéni és – szoros kapcsolódásuk miatt – közösségi jogként is direkten szabályozza. Kimondja, hogy a nemzetiségek elidegeníthetetlen közösségi joga önazonosságuk megőrzése, ápolása, erősítése és átörökítése, illetve a nemzetiségi szellemi és vallási örökség, illetve a nemzetiségi kulturális intézmény fogalmát is összekapcsolja a nemzetiségi közösségi identitással.

A nemzetiségi törvény, tekintettel arra, hogy a hazai nemzetiségek többsége évszázadok óta él a magyar állam keretei között, és nagy részüknek a magyarságtudata legalább olyan erős, mint nemzetiségi, elismeri és védi a kettős vagy többes nemzetiségi kötődést is.

6. Közösségi nemzetiségi identitás/egyéni nemzetiségi identitás

Fontos kérdés, hogy a kétféle nemzetiségi identitás milyen viszonyban van egymással: az egyéni nemzetiségi identitásnak vannak-e a jog által meghatározott objektív és a nemzetiségi közösség által is ellenőrizhető elemei?

Az Alaptörvény szerint az egyéni nemzetiségi identitás vállalása az egyén döntése: „a nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez”. Egy kötődést kifejező belső tudati-érzelmi állapotot valóban nem lehet tárgyilagos feltételekkel megmérni és ettől függően jóváhagyni vagy megtiltani. Származása, családneve, vallása vagy bőrszíne alapján senki sem tekinthető egy nemzetiség tagjának, azaz akarata ellenére (jogi értelemben) senki sem sorolható valamely nemzetiséghez, ahogy a külsődleges feltételek hiányában sem állítható, hogy egy adott személy nem tarthatja magát nemzetiséginek.

De mi a helyzet akkor, ha a tudati viszonyuláshoz jogok és kötelezettségek is társulhatnak? A nemzetiségi törvény erre azt a választ adja, hogy a nemzetiségi jogok és kötelezettségek érvényesítéséhez – a nemzetiségi hovatartozás egyéni vállalásán túl, egyes, törvényben meghatározott esetekben – szükséges az odatartozás megfelelő kinyilvánítása is. Mivel ezzel a feltétellel sem léptünk túl az egyén döntési kompetenciáján, azt kell mondanunk, hogy a nemzetiségi közösség nem tudja megakadályozni, hogy a tagjai körébe nem tartozónak vélt személy nemzetiségi mivoltát kinyilvánítsa, s ezzel nemzetiségi jogok alanya is legyen. (A nemzetiségi önkormányzati választásokkal és a nemzetiségi oktatással összefüggő visszaélések alapvetően erre a körülményre vezethetőek vissza.)

7. Cigány nyelvi identitás

A nemzetiségi jogok rendszerében minden nemzetiség azonos jogállású. A szabályozás azonos jogi státuszt biztosít valamennyi nemzetiség esetében lélekszámtól, jellemző társadalmi-szociális helyzettől, társadalmi beágyazottságtól, földrajzi elhelyezkedéstől és minden más jellemzőtől függetlenül; kultúrájuk, így anyanyelvük is azonos védelmet élvez. A roma/cigány identitást a magyar nemzetiségi jog azonban nyelvi szempontból sajátosnak tekinti.

A jog a cigány (és az örmény) közösség esetében nemcsak a beás és a romani nyelvet ismeri el nemzetiség által használt nyelvnek, hanem a magyart is, amit valóban a hazai cigányság nagy többsége ilyenként beszél. Ennek a ténynek azonban messzemenő következményei vannak a nemzetiségi oktatás terén: a hazai nemzetiségi közösségek közül a cigány az egyetlen, amely számára kizárólag magyar nyelven, sajátos nemzetiségi nyelv tanítása nélkül is megszervezhető a nemzetiségi oktatás. A hazai cigány nemzetiségi oktatás zömmel nyelvtanítás nélkül valósul meg; ennek alapvető tartalma a cigány népismeret oktatása. (Az örményeknél ez a probléma nem merül fel, mert – erre irányuló igény hiányában – nincs államilag szervezett nemzetiségi oktatásuk.)

8. Autonómia/területi autonómia/kulturális autonómia

Az autonómia több jelentésű, és nem csak a jogban használt fogalom, a különböző megközelítések közös tartalmi magja: az önkormányzás, a belső szabályozás/önszabályozás joga, a függetlenség és a kezdeményezési szabadság. Az önigazgatás, önkormányzás általánosságban így fogalmazható meg: egy önálló szervezet, önálló feladattal és hatáskörrel, valamint a működéséhez, tevékenységéhez megfelelő gazdasági-pénzügyi feltételekkel rendelkezik (szervezeti, funkcionális és financiális autonómia).

Az autonómiáknak számos változata alakult ki az idők során. Történetileg a legfontosabbak területi alapon jöttek létre, mint pl. a községek, a városok és a vármegyék önkormányzatai. (Léteztek, léteznek szakmai önkormányzatok, pl. céhek, szakszervezetek, kamarák és vallási alapon létrejött önkormányzatok, egyetemi önkormányzatok, stb. is.) A községi, városi, megyei önigazgatás bizonyos körülhatárolt területen valósul meg, amelynek önálló képviseleti szerve a terület lakosságának alapvető fontosságú életviszonyait érintően szabályozásra és a szabályozás végrehajtására jogosult, s mindehhez rendelkezik a megfelelő pénzügyi feltételekkel is.

A kulturális autonómia egy olyan sajátos (szűkebb, személyi elvű) önkormányzási forma, amely során egy választott testület jogot kap arra, hogy egy közösséget a közös kultúra, hagyomány, nyelv megtartása érdekében képviseljen más szervek/testületek előtt, illetve a közös kultúra, hagyomány, nyelv megtartása érdekében szervezhessen rendezvényeket, eseményeket, és tarthasson fenn intézményeket. A kulturális autonómia szerveinek, a nemzetiségi önkormányzatoknak tehát az adott közigazgatási területen élők szűkebb csoportjához kapcsolódóan vannak szűkebb, a kulturális önazonossághoz kapcsolódó jogosítványai.

A magyar közjogi szabályozás, az önkormányzás szervezeti kereteit megkettőzve, a települési nemzetiségi és a helyi önkormányzatok párhuzamos rendszerét hozta létre. A nemzetiségi önkormányzatok funkcionális és financiális autonómiáját – a korlátozott jogosítványok és a helyi önkormányzatokra való rászorultság miatt – a kezdetektől sokan kritizálják, látják hiányosnak.

### II. A nemzetiségi jog rendszere

1. Nemzetiségi jogok a nemzetközi jogban

A 19. századi nacionalizmus öntudatos nemzeteket és nemzetiségeket teremtett. A kölcsönös meg nem értés miatt az együttélés olyan feszültségeket szült, amelyek végül az első világháború kitöréséhez vezettek. A nemzetiségi kérdés központi szerepét felismerve a „nagy háború” után a győztes hatalmak nemzetállamok mesterséges kialakítását tűzték ki célul, ezzel azonban újabb kisebbségi helyzetű népcsoportokat teremtettek. A nemzeti kisebbségek kollektív-nemzetiségi és egyéni-állampolgári jogainak biztosítására a nagyhatalmak 1919 és 1924 között nemzetközi kisebbségvédelmi rendszert alakítottak ki, amelynek a békeszerződések csak az egyik, de kétségtelenül a leglényegesebb alkotóelemét jelentették. A Népszövetség által szavatolt rendszer azonban hatékony szankciórendszer hiányában tíz éven belül összeomlott, közvetetten előidézve ezzel a második világháború kitörését. (Szalayné Sándor, 2003)

Ilyen előzmények után érthető – bár nehezen elfogadható –, hogy a nemzetközi politika miért száműzte a második világháború után a kisebbségi kérdéseket. Az etnikai, kulturális és nyelvi sokféleséggel kapcsolatos problémák megoldásának záloga az új rendszerben az általános emberi jogok érvényesítése és a hátrányos megkülönböztetés tilalma lett. (Balogh, 2005) Ez egyben azt jelentette, hogy bár az univerzális emberi jogokból – elvben – mindenki azonos mértékűen részesült, nem került azonban sor a kisebbséghez tartozó egyéneket és csoportjait megillető jogok katalógusának megfogalmazására.

Az 1950-es és 60-as években azonban alapvető változások következtek be a nemzetközi politikában. A közel-keleti konfliktusok, a függetlenedő afrikai államok helyzete és a nemzeti alapú forradalmak a nagyhatalmak közötti konszenzus kialakítását sürgették. Az 1966-os Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikke ismét létjogosultságot teremtett a kisebbségi jogok nemzetközi szabályozása számára. A dokumentum nyomán kettős nemzetközi jogalkotási folyamat indult el. Regionális szinten már feltűntek kifejezetten a közösségek helyzetét rendező dokumentumok és annak biztosítékául szolgáló ellenőrzési mechanizmusok, így például kontinensünkön az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlása, a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája vagy a Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről. A jogalkotás fő irányát azonban továbbra is az ENSZ keretében kötött, az egyes nevesített tulajdonságokkal (nem, helyzet, nyelvhasználat, vallás, oktatás) kapcsolatos egyezmények jelentették (CERD, CEDAW, CAT, CRC). (Majtényi és Vizi, 2003.)

Ahogy a fentiekből is látható, a kisebbségi jogok nemzetközi szabályozása politikai, és jogi szempontból is komoly nehézségeket jelent az államoknak. A roma közösségek helyzete azonban ezen belül is egyedülálló. Ennek három alapvető okát említhetjük:

Érdekképviselet: A romáknak nincs anyaállamuk, amely hatékony érdekképviseletüket elláthatná. Nemzetközi jogi kérdésekben az egyes csoportok az elvben valamennyi nemzetiséget képviselő, gyakorlatilag azonban a többségi társadalom érdekeit érvényesítő kormányukhoz fordulhatnak segítségül. A kérdés szorosan összefügg az ellenőrizhetőség kérdésével is: számos egyezmény csak az államoknak engedi meg, hogy a dokumentumban foglaltak végrehajtását ellenőrző szervhez forduljanak egy másik állam eljárása miatt.

A jog alanyai: A kisebbségekre vonatkozó szabályozás következetesen kerüli a nemzeti jelző használatát, helyette a nemzeti vagy etnikai, nyelvi és vallási jelzők szerepelnek. Ezek a tulajdonságok azonban az egyes roma csoportok esetén eltérőek lehetnek. Komoly problémát jelent, hogy bár az ENSZdokumentumok és több európai egyezmény is kimondja, hogy a kisebbségi jogokat a csoport valamennyi tagjának biztosítani kell, az európai államok egy része ezt egyszerűen negligálja.

A jog tárgya: A cigányság esetében nem dönthető el pontosan, milyen típusú (kisebbségi jogi/szociális/antidiszkriminációs) védelemre van pontosan szükségük. Ennek hiányában még a jóhiszemű döntéshozók sem tudják felmérni, merre bővítsék a védelem körét, illetve pontosan milyen intézkedések az indokoltak. A bizonytalanságot tovább erősíti, hogy az egyes csoportok helyzete tagállamonként eltérő beavatkozási formát és szintet igényel.

2. A romák helyzete az Európai Unióban

A mai Európai Unió területén élő cigányság jogi helyzete összetett kérdés. Ahogy azt az Európai Parlament a romákkal szembeni hátrányos megkülönböztetésről szóló 1995-ös határozata is kifejti, a cigányság nemzetek fölötti nép, amelynek tagjai különleges társadalmi problémákkal szembesülnek, így életkörülményeik javításával csak nemzetközi szinten lehet érdemben foglalkozni. Praktikusan a legnagyobb közös többszörös, az Európai Unió keretein belül.

Míg általános, antidiszkriminációs rendelkezésekkel korábban is találkozunk az európai szintű jogalkotás során, az európai integráció döntéshozói meglehetősen későn, csak az 1990-es években megindult kelet-európai bővítési folyamat – és az ennek kapcsán realizált társadalmi problémák – kapcsán kezdtek el tudatosan a roma közösségre koncentrálni. Az egyes tagjelöltek koppenhágai kritériumoknak való megfelelését vizsgáló jelentések 1998 és 2003 között fokozatosan feltárták a romák hátrányos helyzetét, realizálva a probléma önmagán túlmutató hatásait. Ezzel párhuzamos a cigányság nehézségeit kezdetben főleg emberi- és kisebbségi jogi szempontból kezelő jelentések fokozatosan a szociálpolitikai hátrányok elemzése felé mozdultak el. A politikai vezetők számára nemcsak a problémák súlya, hanem azok összetettsége és az érintettek száma is sokkoló volt.

Az első, kifejezetten az uniós szintű problémákat és összefüggéseket elemző, A romák helyzete a kibővített Európai Unióban című stratégiai jelentést az Európai Bizottság 2004 novemberében hozta nyilvánosságra, az ezt követő öt évben pedig tíz parlamenti állásfoglalás, öt bizottsági jelentés és három tanácsi dokumentum látott napvilágot, valamint sor került három magas szintű, és számtalan tárcaközi egyeztetésre a romák integrációja kapcsán. Ennek ellenére nem került sor átfogó és alkalmazható stratégia kidolgozására. Úgy tűnt, hogy a romák esetében nem az uniós politikák alakították a közösség helyzetét, hanem a közösség vette irányítása alá a közösségi politikákat.

2010-ben azonban jelentős fordulat következett be: Franciaország és Olaszország megkezdték a számukra egyre kellemetlenebbé váló illegális romatelepek felszámolását, ez pedig közvetlenül is jelezte, hogy a probléma az egész európai közösség ügye, nem csupán a keleti tagállamok „marginális” témája. A Bizottság külön munkacsoportokat hozott létre a romákat segítő intézkedések megalkotására, az Európai Parlament részére pedig Járóka Lívia magyar képviselő készített jelentést, amelyben konkrét célkitűzések meghatározására és egy többszintű akcióprogramra vonatkozóan fogalmazott meg ajánlásokat. A Bizottság 2011. április 5-én mutatta be A nemzeti romaintegrációs stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig című javaslatát (a továbbiakban: Keretstratégia), amely négy támogatni kívánt területével – oktatáshoz való hozzáférés, foglalkoztatás, egészségügyi ellátás és lakhatás – a korábbi állapothoz képest érdemi előrelépést jelentett. Az Európai Tanács 2011. június 24-én megerősítette a tervezetet és a vonatkozó következtetéseket, ezzel a tagállamok elkötelezték magukat az aktív részvétel mellett.

A jelenlegi tagállami roma integrációs folyamatok és törekvések – a kötelező implementációnak köszönhetően – leginkább a Keretstratégia vonatkoztatási rendszerében értelmezhetőek, anyagi forrásaik pedig szinte kizárólag az unió által nyújtott pályázati forrásokra épülnek.

A roma közösség összetett problémáira napjainkban négy, párhuzamosan működő uniós mechanizmus próbál választ adni. (Némedi, Török, 2010. 267.)

- A diszkrimináció és a rasszizmus tilalma, valamint a kulturális sokszínűség fenntartása érdekében született közösségi normák és uniós politikák;
- az Unió kisebbségi jogokkal kapcsolatos önálló politikák;
- a hátrányos helyzetű csoportok felzárkózását elősegítő speciális finanszírozási és pályázati rendszerek;
- valamint a fenti három kategória specializált közös halmazát jelentő, a roma kisebbség diszkriminációját és szociális hátrányainak megszüntetését célzó intézkedések.

3. A nemzetiségi jogok az Alaptörvényben

Az Alaptörvény nemzetiségekre közvetlenül vonatkozó szabályt három részben említ: a Nemzeti hitvallásnak nevezet preambulumban, illetve az alapvető emberi jogokat, és az államszervezeti felépítését szabályozó részekben. Közvetett nemzetiségi szabályozásnak tekinthető, hogy az alaptörvény diszkriminációt tilalmazó szabálya a faji alapú megkülönböztetést is tiltja.

A Nemzeti hitvallás című részben egyfelől kinyilvánítja, hogy „a velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők”. Az államalkotó tényezők fogalomnak két alapvető, egymást részben átfedő értelmezése ismert: 1. a nemzetiségek részesei a magyar államiságnak, a többségi állampolgárokkal azonos jogokkal rendelkeznek, azaz az állam nem kizárólag a többséget alkotó nemzeté (nemzetállam, többnemzetiségű állam); 2. a nemzetiségi képviseleti jogosultság kiépítése jelenti az államalkotó tényező gyakorlati megvalósulását. A Nemzeti hitvallás másfelől az állam intézményes jogvédelmi felelősségét hangsúlyozva magyar nemzet nevében vállalja, hogy a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját ápolja és megóvja.

Az Alaptörvény az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tartalmazó, Szabadság és felelősség című részben (azon belül a XIX. Cikkben) megismétli, hogy „a Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők”. Kimondja, hogy (egyéni nemzetiségi jogként) „minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez”, illetve (közösségi nemzetiségi jogként, amihez értelemszerű egyéni jogok kapcsolódnak) „a nemzetiségeknek joguk van az anyanyelvhasználathoz, a saját nyelven való egyéni és közösségi névhasználathoz, saját kultúrájuk ápolásához és az anyanyelvű oktatáshoz”. Az Alaptörvény a közösségi jogok külön nevesített formájaként biztosítja, hogy a nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhassanak létre. A továbbiakban a nemzetiségek jogaira vonatkozó részletszabályok megfogalmazását sarkalatos törvény szabályozására bízza: ez az adott esetben a nemzetiségi törvény. (Sarkalatos törvény: az alaptörvényben nevesített olyan törvény, amely kiemelt fontossága miatt csak a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmados többségével fogadható el.)

Az Alaptörvény államszervezetről szóló részének 2. cikk (2) bekezdése biztosítja, hogy a nemzetiségek az Országgyűlés munkájában részt vegyenek, de ennek továbbszabályozását is sarkalatos törvényre bízza. Ugyanebben a részben hozza létre (az önálló nemzetiségi ombudsman helyett, az ombudsman egyik helyetteseként) a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes jogintézményét.

Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése egy általános érvényű diszkriminációtilalomról szól. Az alapvető jogok biztosítása körében bármely tulajdonság alapján történő megkülönböztetést tilt, köztük a faji alapú megkülönböztetést is. Megjegyzendő, hogy a faj jogi fogalma tágabb a köznapi értelemben használtnál: magában foglalja különösen a bőrszín, a származás, illetve a meghatározott etnikai csoporthoz való tartozás szempontjait is.

4. A kisebbségi törvény születése, változásai

A „nemzetiségi kérdés” megoldásáról, önálló kisebbségi törvény szükségességéről 1989 nyarán kezdődött el a diskurzus, előbb csak állami szinten. 1991-ben jött létre aztán a Kisebbségi Kerekasztal, a hazai kisebbségi civilszervezetek ernyőszervezete, majd megalakult egy Tárcaközi Kodifikációs (jogszabály-előkészítő) Bizottság is.

A kerekasztal munkájában önkéntesen vehettek részt azon Magyarországon élő népcsoportok képviselői, akik igényt formáltak arra, hogy a törvény hatálya alá kerülve jogi értelemben is kisebbségnek minősüljenek. (Érdekes, hogy a vendek, illetve a bunyevácok, bár magukat önálló kisebbségként értelmezték, nem éltek a lehetőséggel, míg a kerekasztal tárgyalásain részt vettek a hazai zsidóság képviselői, és csupán a törvény elfogadása előtt döntöttek úgy, hogy magukat kizárólag vallási kisebbségként határozzák meg.)

A törvény előkészítése során úgy döntöttek, hogy ugyan a cigányság markánsan más társadalmi helyzetű, mint a többi kisebbség, de politikailag elfogadhatatlan lenne a cigányok jogairól külön törvényt alkotni.

A törvény létrehozása alapvetően azzal magyarázható, hogy a rendszerváltást követően megalakult első kormány kiemelt külpolitikai jelentőséget tulajdonított a hazai nemzetiségi kérdés rendezésének: azt remélte, hogy a szomszédos országok az ott élő magyar közösségek számára (a kölcsönösség elve alapján) lehetővé teszik hasonló autonómia megteremtését. A törvény létrejöttében szerepet játszott, hogy a magyarországi nemzetiségek létszáma kicsi, és a lojalitásuk megkérdőjelezhetetlen, az állam integritására veszélyt tehát nem jelentenek.

A törvény lehetőséget kínált arra is, hogy a romák integrációs helyzetén javítani lehessen, egyúttal javította az Európai Unióval kapcsolatos társulási esélyeinket is. Az EU Tanácsa 1993. június 20-án fogadta el a társulás kritériumait („koppenhágai kritériumok”), amelyek között a kisebbségek tiszteletét és védelmét garantáló intézmények szilárdsága is megjelent. A kisebbségi törvényt az Országgyűlés (majdnem 100%-os szavazataránnyal) 2013. július 7-én fogadta el, július 22-én hirdették ki, és október 20-án lépett hatályba.

A törvény deklarált célja az volt, hogy az asszimiláció előrehaladott állapotában lévő nemzetiségi közösségek esélyt kapjanak az identitásuk megőrzésére, fejlesztésére, a részben már elvesztett öntudathoz való visszatalálásra. Ezt a jogalkotó egy széles körű kulturális, művelődési, oktatási autonómia biztosításával kívánta elérni. A törvényalkotó előtt alapvetően két választási lehetőség állt, nevezetesen az, hogy a kulturális autonómiát az egyesülési jog hatálya alá tartozó civilszervezetek támogatása útján oldja meg, illetőleg – ennek alternatívájaként – új struktúrát hoz létre. Az Országgyűlés végül az utóbbi mellett döntött, létrehozta a kisebbségi önkormányzati rendszert, és ezzel megteremtette a kisebbségi önigazgatás közjogi kereteit.

A kisebbségi törvény nyelvi, kulturális, média, oktatási, önkormányzati jogokat szabályozott, de úgy, hogy a nemzetiségi egyéni jogok gyakorlását nem tette függővé a közösség elfogadásától: az egyéni identitásvállalás szabadsága a kezdetektől veszélyt jelentett a közösségi jogokra, így az önkormányzati jogokra (etnobiznisz) is.

A törvény az első jelentősebb módosítására 1998-ban került sor, majd 2005-ben átfogó újraszabályozás történt, végül 2011-ben teljesen új törvény születtet.

5. A nemzetiségi jogok rendszere a nemzetiségi törvényben

A nemzetiségi törvény – jelentős átfedésekkel, esetenként csak megközelítésbeli eltéréssel – megkülönböztet alapvető, egyéni és közösségi nemzetiségi jogokat, valamint nemzetiségi oktatási önigazgatási, kulturális önigazgatási, médiával kapcsolatos, továbbá nemzetiségi önkormányzatokkal összefüggő jogokat.

1. táblázat

alapvető nemzetiségi jogok | egyéni nemzetiségi jogok | közösségi nemzetiségi jogok
közösségként létezzen és fennmaradjon | nemzetiséghez tartozás kinyilvánítása személyes adatok védelméhez nemzetiséghez tartozását hivatalos statisztikai adatgyűjtés alkalmával megvallhassa anyanyelvű közösségi vallási szertartások igénylése | önazonosságuk megőrzése, ápolása, erősítése és átörökítése rendezvényeik és ünnepeik zavartalan megtartása, építészeti, kulturális, kegyeleti és vallási emlékeik, hagyományaik megőrzése, ápolása és átörökítése, jelképeik használata történelmi hagyományaik, nyelvük megőrzése és fejlesztése, tárgyi és szellemi kultúrájuk ápolása és gyarapítása
szülőföldön való boldogulás | egyesület, párt létrehozása |
kultúrához, hagyományokhoz való kötődés szabadsága és oltalma | kettős vagy többes kötődés is lehetséges történelmének, kultúrájának, hagyományainak megismerése, ápolása, gyarapítása, továbbadása anyanyelv megtanulása családi nemzetiségi hagyományok tiszteletben tartása családi kapcsolataik ápolása anyanyelvű családi ünnep kulturális szolgáltatások | történelmi hagyományaik, nyelvük megőrzése és fejlesztése, tárgyi és szellemi kultúrájuk ápolása és gyarapítása intézmények létrehozása és működtetése, más szervtől történő átvétele köznevelési és felsőoktatási képzés
kapcsolattartás az óhazával, az óhaza állami és közösségi intézményeivel a nyelvnemzetek állami és közösségi intézményeivel más országokban élő nemzetiségekkel | más állam állampolgárságát is felveheti külön engedély nélkül történelmének, kultúrájának, hagyományainak megismerése, családi kapcsolataik ápolására | nemzetiségi szervezetek közvetlen nemzetközi kapcsolatokat építhetnek ki, tarthatnak fenn
nyelvhasználat hivatali eljárásokban | anyanyelv szabad használata |
népszámláláson mért 20% felett és kérésre a helyi önkormányzat jegyzőkönyveit és határozatait az adott nemzetiség nyelvén is vezeti adott nemzetiség anyanyelvét is ismerő személy alkalmazása közhivatalban,bíróságon | a közéletben való részvétel anyanyelv szabad használata |
10% felett és kérésre nemzetiségi nyelven is a helyi önkormányzati rendelet kihirdetése közigazgatási nyomtatványok közhivatalok névtáblái helység- és utcanévtáblák önkormányzati médiában nemzetiségi műsor, sajtóhír | a közéletben való részvétel anyanyelv szabad használata | a történelmileg kialakult helységnevek, utcanevek és egyéb, a közösség számára szánt földrajzi megjelölések használata
nemzetiséghez való tartozás miatt tilos az egyenlő bánásmód követelményének bárminemű megsértése | közéletben való részvétele (e minőségükre tekintettel) nem korlátozható oktatási esélyegyenlőség |
nemzetiségi biztoshelyettes jogintézménye |  |
Magyarország tilalmazza a nemzetiség beolvasztását, kirekesztését, elkülönítését | nemzetiséghez tartozás kinyilvánítása személyes adatok védelméhez nemzetiséghez tartozását hivatalos statisztikai adatgyűjtés alkalmával megvallhassa anyanyelvű közösségi vallási szertartások igénylése |
nemzetiségi önkormányzatok érdekvédő és képviseleti önkormányzati feladatokat látnak el |  | történelmi hagyományaik, nyelvük megőrzése és fejlesztése, tárgyi és szellemi kultúrájuk ápolása és gyarapítása intézmények létrehozása és működtetése, más szervtől történő átvétele
helyi önkormányzat biztosítja a nemzetiségi jogok érvényesülését, így kulturális, könyvtári, muzeális intézmények fenntartásával, közművelődéssel, tájékoztatással kapcsolatos jogokat | részt venni anyanyelvű köznevelésben, oktatásban és művelődésben | intézmények létrehozása és működtetése, más szervtől történő átvétele köznevelési és felsőoktatási képzés

5.1. Nemzetiségi oktatási önigazgatás

A nemzetiségi jogon belül – a rendkívül előrehaladott asszimiláció miatt – a nemzetiségi nyelv, kultúra, hagyomány (és ezek útján az identitás) átadásának legfontosabb terepe immár az iskola. A nemzetiségi oktatás hatékonysága tehát nemzetiségi létkérdés. A nemzetiségi oktatáshoz való jog érvényesülése kiemelt jelentőségű a kulturális autonómia természetéből következően is.

A nemzetiségi törvény nemzetiségi oktatási önigazgatásra vonatkozó része valójában a nemzetiségi oktatás általános szabályait tartalmazza, bár ezek legtöbbje kapcsolódik az oktatási önkormányzáshoz.

A szabályozás beazonosítja a nemzetiségek által használt, közösség-összetartóként elismert nyelveket, amelyek köznevelési használatával kapcsolatban állami támogatást ígér. A támogatás egyfelől abban áll, hogy a nemzetiséghez tartozó szülő számára jogosultságot biztosít a nemzetiségi oktatás igénylésére és kötelezettséget a nemzetiségi oktatás megszervezésére az intézményfenntartó számára. (Már akkor is, ha ezt ugyanahhoz a nemzetiséghez tartozó nyolc gyermek, tanuló szülője kéri.) A törvény állami feladatként szabályozza az anyanyelvű pedagógusok képzését, továbbképzését.

A nemzetiségi törvény meghatározza a nemzetiségi oktatás formáit, ezek: az anyanyelvű, a nemzetiségi két tanítási nyelvű, a nemzetiségi nyelvoktató vagy roma nemzetiségi köznevelés. Behatárolja a nemzetiségi oktatás kötelező tartalmi elemeit, területeit, ezek: a nemzetiségi nyelv és a népismeret. (A népismereten belül különösen a nemzetiség és az anyaország történelmét, irodalmát, földrajzát, kulturális értékeit és hagyományait, a nemzetiségi jogok és intézményrendszerének megismerését kell érteni.)

A törvény a szűkebb értelemben vett oktatási önigazgatási körben szabályozza a nemzetiségi önkormányzatok azon jogát, hogy köznevelési intézményeket alapíthassanak, tarthassanak fenn, vehessenek át fenntartói jogot más szerv által létesített köznevelési intézmény vonatkozásában. Mindezen intézmények fenntartásának a biztosítására az állam költségvetési támogatást is ígér. A törvény megfogalmazza a véleményezési és egyetértési jogok általános eljárási szabályait is: ezen részvételi, együttdöntési jogok gyakorlásával a nemzetiségi önkormányzatok érdemben befolyásolhatják a nem saját fenntartásukban lévő, de nemzetiségi nevelést folytató intézmények működésének legfontosabb területeit.

A nemzetiségi oktatás legproblematikusabb kérdése, hogy a nemzetiségekhez tartozók identitásának megőrzését szolgálja-e vagy idegennyelv-tanulási érdeket. (Ez a funkció és a jogalanyiság kérdése.)

Az Alaptörvény XXIX. cikke alapján a válasz látszólag egyértelmű: az anyanyelvű oktatáshoz (nevesítve) a nemzetiségi közösségnek, míg a nemzetiségi hovatartozású személynek az önazonossághoz való jogon keresztül van (külön)joga. Az nemzetiségi törvény preambuluma is ezt az értelmezést erősíti annak kimondásával, hogy „a nemzetiségek sajátos egyéni és közösségi jogai alapvető szabadságjogok”.

A nemzetiség óvodai nevelésének irányelve és a nemzetiség iskolai oktatásának irányelve kiadásáról szóló 17/2013. (III. 1.) EMMI rendelet (a továbbiakban: új irányelv) hatályba lépéséig komoly szakmai vita folyt arról, hogy a nemzetiségi oktatáshoz való jog külön – és másokat kizáró jog-e. Az értelmezési problémát az adta, hogy a korábbi közoktatási és a kisebbségi törvény a kisebbségi intézmény és annak igénybevételével kapcsolatos előnyben részesítési fogalmat úgy szabályozta, hogy (erőltetéssel, a tényleges gyakorlatra figyelve) értelmezhető volt így is, úgy is.

Az ombudsman korábbi álláspontja az volt, hogy a nemzetiségi oktatásban csak nemzetiségi hovatartozásúak vehetnének részt, mások a nemzetiségi intézmény nem nemzetiségi szolgáltatásait vehetik jogszerűen igénybe. A tényleges joggyakorlat azonban annyira más volt, hogy a kisebbségi ombudsman a nemzetiségi általános iskolákról szóló jelentésben így fogalmazott: „Az igényjogosultság problematikájára két megoldási lehetőség van: vagy szigorúan érvényesítjük a jogszabályi előírásokat, s ezzel működő intézmények utánpótlási bázisát szűkítjük le, vagy a szabályozást igazítjuk a joggyakorlathoz annak kimondásával, hogy a kisebbségi nevelésben-oktatásban való részvétel nem alanyi és másokat kizáró kisebbségi jog, hanem csak előnyben részesítési szempont. Így viszont a kisebbségi önkormányzatok kisebbségi oktatással kapcsolatos véleményezési és egyetértési jogainak indokoltsága válik megkérdőjelezhetővé.”

Az új irányelv az utóbbi utat választotta. Egyértelművé tette, hogy nyilatkozat útján bárki kérheti gyermeke számára a nemzetiségi oktatási szolgáltatásokat azzal, hogy a felvétel során előnyben részesülnek azok, akik nemzetiségi hovatartozásukról is nyilatkoznak. Mivel a demográfiai viszonyok miatt a köznevelési intézmények jelentős hányada rendelkezik szabad kapacitással, a nem nemzetiségi hovatartozásúak gyakorlatilag a nemzetiségi származásukról nyilatkozókkal egy sorban juthatnak hozzá a nemzetiségi köznevelés nyelvi és népismereti szolgáltatásaihoz.

Az ombudsmani gyakorlat alapján a nemzetiségi oktatás „jogalanyi szabadsága” (általánosan) több problémát jelenthet: 1. A nem nemzetiséghez tartozók a nemzetiségi nyelv magas óraszámban való tanítása miatt választják a nemzetiségi oktatást, ha hamisan nyilatkoznak írásban a származásukról (és ezt valójában kockázat nélkül tehetik meg, hiszen az egyén nemzetiséghez tartozásának nincsenek objektív kritériumai, ráadásul a törvény a többes kötődést is elismeri), akkor ezzel akár ki is szoríthatnak elsődleges jogosultakat. 2. Ha a „kívülállók” túl nagy arányban igénylik a nemzetiségi oktatást, a nemzetiségi jognak az Alaptörvény és a nemzetiségi törvény szerint az egyéni és közösségi identitás megtartásához kapcsolódó, jelentős részben a nemzetiségi köznevelési intézmények szolgáltatásai útján megvalósítható célkitűzései valójában értelmezhetetlenekké válnak. 3. A nemzetiségi jog kulturális autonómiához kötődése bizonytalanná válik; s ennek csak egyik eleme, hogy az érintett nemzetiségi önkormányzat nemzetiségi oktatáshoz fűződő egyetértési jogai indokoltsága annál kevésbé támasztható alá, minél több nem nemzetiségi tanuló veszi igénybe a nemzetiségi oktatást folytató intézmény nemzetiségi pedagógiai szolgáltatásait (a megszerezhető nyelvtudás miatt).

A nemzetiségi oktatás „jogalanyi szabadsága” a cigány származású, s köztük jelentős arányban hátrányos helyzetű tanulók vonatkozásában speciális problémát is felvet. A nemzetiségi oktatás választásának szabadsága lehetővé teszi ugyanis, hogy a nemzetiségi oktatás (a jogintézményben eleve benne rejlőnél sokkal „erősebb” és teljesen indokolatlan) sajátos szelekciós mechanizmusként is működjön, a cigány tanulóktól „abszolúte jogszerűen” különíthessék el a nem cigány (és nemzetiségi oktatást igénylő) tanulókat. Leválik a cigány és a hátrányos helyzetű tanulókról (a kettő között nagy az átfedés) a nemzetiségi hovatartozású tanuló, de leválhat/elkülönülhet az is, aki a nemzetiségi oktatást csak az idegennyelv-tanulási lehetőség miatt választja. Ebben a körben a leginkább érintett nyelv: a német.

5.2. Nemzetiségi kulturális önigazgatás
(kultúra, könyvtár, közgyűjtemény, anyanyelvű szertartások, stb.)

A nemzetiségi önkormányzat jogosult – az oktatási önigazgatás szabályaihoz hasonlóan – nemzetiségi kulturális intézmény létesítésére, fenntartására, más által létesített kulturális intézmény fenntartói jogának, illetve kulturális feladat ellátásának átvételére. A törvény szabályozza a kötelező átadás (szűk) esetkörét is.

A nemzetiség anyanyelvű könyvtári ellátását az Országos Idegennyelvű Könyvtár (a továbbiakban: OIK) koordinálja, a szolgáltatásokat az OIK, a megyei könyvtárak és a Fővárosi Szabó Ervin Könyvtár nyilvános könyvtári rendszeren keresztül biztosítja.

Az állam támogatja a nemzetiségi közgyűjtemények alapítását és gyarapítását, a nemzetiségek könyvkiadását és időszaki kiadványainak megjelentetését, a nemzetiségi vallási közösség szertartásainak anyanyelven történő lebonyolítását.

5. 3. Nemzetiségi média

A nemzetiségeknek joguk van az anyanyelvű információkhoz való hozzáféréshez és azok továbbadásához, a tömegkommunikációs eszközök útján való – anyanyelvükön történő – tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz.

Ennek legfontosabb eszköze a közszolgálati média, amely köteles rendszeresen jelentkező nemzetiségi közszolgálati (rádiós és audiovizuális) műsorszámokat készíteni. Az állam más szolgáltató nemzetiségiműsor-készítését is támogatja, ahogy a nemzetiségi közösség életét, hagyományait, kultúráját bemutató filmalkotások és dokumentumfilmek, elkészítését, sajtótermékek kiadását is.

5.4. Nemzetiségi önkormányzatok választása/etnobiznisz

Ki jogosult szavazni, ki lehet nemzetiségi önkormányzati képviselő? Nyilvántartott nemzetiségi adatok hiányában és a nemzetiségi identitás szabad vállalására vonatkozó szabályok miatt a kérdés megválaszolása a kezdetektől gondot jelentett. Már a második, az 1998-as nemzetiségi önkormányzati választásokon beigazolódtak azok a fenntartások, melyek a választási rendszerben rejlő visszaélési lehetőségeket hangoztatták. Megszületett az úgynevezett etnobiznisz-jelenség. Bár a kisebbségi önkormányzatok finanszírozási rendszerében sohasem volt a feladatellátáshoz szükséges mennyiségű pénz, de annyi mégis volt, hogy olyan személyeket is a választásokon való elindulásra indítson, akik egyetlen kisebbséghez sem, vagy esetleg egy másik kisebbséghez tartoznak.

A nemzetiségi önkormányzatok választásának szabályait is sarkalatos törvényben kell szabályozni, ez az (új) választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény. Vajon kizárta-e az etnobiznisz lehetőségét?

2014-ben a nemzetiségek új (részben a visszaélések lehetőségének korlátozását célzó) szabályozás alapján alakíthatták meg háromszintű önkormányzataikat. Ennek legfontosabb elemei: a nemzetiségi választásokra is kiterjedő új személyi hatály, a népszámlálási adatokhoz kötődés, az újraszabályozott jelölési eljárás, a megszűnő elektori rendszer. Az új szabályrendszer elvi szinten biztosította a nemzetiségi közösségek számára (a korábbi szabályokhoz képest szigorúbb feltételekkel) azt is, hogy jelöltjeik kedvezményes módon jussanak be a helyi önkormányzatok képviselő-testületeibe.

A nemzetiségi önkormányzati választásokon az szavazhat (aktív választójog), akit kérelmére felvettek a nemzetiségi névjegyzékbe. A nemzetiségi választójogi névjegyzékbe azt kérheti a felvételét, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán szavazati joggal rendelkezik, a nemzetiségi törvényben meghatározott nemzetiséghez tartozik, és e nemzetiséghez tartozását törvényben meghatározott tartalommal és eljárási rendben megvallja. Az önkormányzati választójogból következően a nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárokon túlmenően a magyarországi lakcímmel rendelkező EU-s állampolgárok, bevándoroltak, letelepedettek, menekültek is részt vehettek szavazóként a nemzetiségi önkormányzati választáson, azonban jelöltként nem indulhattak. A jövőre nézve, 2015. január 1-je után azonban kizárólag magyar állampolgárok kérhetik felvételüket a nemzetiségi névjegyzékbe.

A nemzetiségi önkormányzati választásokon az választható (passzív választójog), aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választható, a nemzetiségi önkormányzati képviselők megelőző két általános választásán, valamint az azokat követő időközi választásokon nem volt más nemzetiség nemzetiségi jelöltje, továbbá nyilatkozatot tesz arról, hogy a nemzetiség képviseletét vállalja, a nemzetiségi közösség nyelvét beszéli, kultúráját és hagyományait ismeri.

Az új választási szabályok nem orvosolták a nemzetiségi választói jegyzékbe vétel kapcsán már korábban is felmerült aggályokat. Továbbra is bárki, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán szavazati joggal rendelkezik, és nemzetiséghez tartozását megvallja, felvételét kérheti a nemzetiségi választói jegyzékbe. A jelöltekkel szembeni feltételek csak annyiban szigorodtak, hogy büntetőjogi szankcióval lesz sújtható, aki a nyilvántartásba vétel során valótlan nyilatkozatot tesz arról, hogy a választásokat megelőző tíz évben nem volt más nemzetiség önkormányzati képviselőjelöltje. A nemzetiségi nyelv ismeretéről tett hamis jelölti nyilatkozatnak továbbra sincs semmilyen hátrányos jogkövetkezménye.

A választások eredményeként települési nemzetiségi önkormányzatokat, területi (megyei és fővárosi) nemzetiségi önkormányzatokat, országos nemzetiségi önkormányzatokat lehet létrehozni (háromszintű önkormányzati rendszer), s a korábbi szabályozástól eltérően a nemzetiségi önkormányzatokat már nem négy, hanem öt évre választják.

A települési nemzetiségi önkormányzati választást ott lehet kitűzni, ahol a legutóbbi népszámlálás során legalább 25-en – a 2024. évi választásoktól kezdődően legalább 30-an – az adott nemzetiséghez tartozónak vallották magukat.

A választáson nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet. A települési nemzetiségi önkormányzati képviselő jelöléséhez a nemzetiségi névjegyzékben a választás kitűzésének napján szereplő választópolgárok öt százalékának, de legalább öt választópolgárnak az ajánlása szükséges. Egy nemzetiségi választópolgár egy adott nemzetiség több jelöltjét is ajánlhatja. Az új jelölési szabályozás alapján nem zárható ki, hogy a választások során növekedett azon jelölő szervezetek száma, amelyek „álnemzetiségi” önkormányzatok létrehozásában működtek közre.

2014-ben 2143 települési nemzetiségi önkormányzatot választottak meg. A korábbi választásokon, 2006-ban 2040, 2010-ben pedig 2312 kisebbségi önkormányzat jött létre.

A területi és országos listák a rájuk leadott szavazatok arányában szereznek mandátumot. Az lista szerezhet mandátumot, amely a választókerületben leadott érvényes szavazatok legalább öt százalékát – a közös lista legalább tíz százalékát, kettőnél több nemzetiségi szervezet közös listája legalább tizenöt százalékát – nem érte el. 2014-ben 60 területi nemzetiségi önkormányzatot választottak meg és minden nemzetiség megalakította országos önkormányzatát.

Az átalakult nemzetiségi önkormányzat törvényben meghatározott módon együttesen gyakorolja a nemzetiségi önkormányzat, valamint a helyi önkormányzat jogait. Átalakult nemzetiségi önkormányzattá az általános vagy az időközi választást követő alakuló ülésen nyilváníthatja magát a települési önkormányzat, ha a választás napján a településen választójoggal rendelkező polgárok névjegyzékében szereplő polgárok több mint fele az adott nemzetiség választói jegyzékében szerepel, és a megválasztott képviselők több mint fele az adott nemzetiség jelöltjeként indult a települési önkormányzati választáson. A szigorú feltételekből előre sejteni lehetett, hogy nem, vagy csak nagyon kis számban lesznek ilyen önkormányzatok. (2014-ben tudomásunk szerint kettő ilyen testület jött létre.)

5.5. A nemzetiségi önkormányzatok jogállása

A nemzetiségi önkormányzatok egymással egyenrangúak. A nemzetiségi önkormányzati képviselet egyenrangú közjogi szempontból a települési önkormányzati képviselettel is. Jogi személy, szervezetét maga alakíthatja, társulhat, saját forrásokkal rendelkezik, döntését ugyanúgy csak törvényességi szempontból lehet felülvizsgálni. A helyi életviszonyokra kötelező döntést azonban nem hozhat.

Törvény a nemzetiségi önkormányzat számára említést tesz ugyan kötelező feladatokról, de azok nem a kisebbségi önkormányzat „eredeti”, „saját” feladatai, hanem a települési önkormányzattól, vagy más kisebbségi önkormányzattól átvállalt, átvett feladatok, vagy csupán az együttműködésről szólnak. A más szervhez nem köthető egyetlen feladat: a saját intézménnyel kapcsolatos fenntartói tevékenység, ami egyfelől evidencia, másfelől, saját intézmény hiányában, a nemzetiségi önkormányzatok elsöprő többsége számára gyakorlatilag nem létezik.

A nemzetiségi jogok érvényesítésének biztosítása a települési önkormányzat egyik kötelező feladata. Ennek megfelelően, a nemzetiségi közösségre vonatkozó helyi életviszonyokat is a települési önkormányzat szabályozza; a nemzetiségi önkormányzat pedig e szabályozás tartalmának kialakításában csupán részt vesz.

Összegezve az előzőeket: nincs olyan nemzetiségi közügy, amelyet kizárólag a kisebbségi önkormányzat láthatna el, vagyis (változatlanul) az a legfontosabb jogosítványa, hogy részt vehet mások – jellemzően a települési önkormányzat –, kisebbségi lakosságot érintő döntéseinek a meghozatalában. E részvételi jogosítványok három formája: az egyetértési, a véleményezési, és a megkeresési, kezdeményezési jog.

Egyetértési jogról akkor beszélünk, ha a jogosult határozata tartalmában köti az egyetértési eljárás lefolytatására kötelezett döntéshozó szervet, vagyis adott esetben a kisebbségi önkormányzat jóváhagyólagos, igenlő döntése nélkül nem lehet érvényes határozatot hozni. (Közkeletű megfogalmazással: a nemzetiségi önkormányzatot „vétójog” illeti meg.) A véleményezési jog alapján a véleményezési eljárás lefolytatására kötelezett köteles a jogosult álláspontját meghallgatni, de nem köteles ahhoz tartalmilag is hozzáigazítani a döntését. A megkeresési-kezdeményezési jog jogosultja panasszal, közérdekű bejelentéssel, észrevétellel, javaslattal fordulhat bármely, az adott kérdésben hatáskörrel és illetékességgel bíró szervhez, amely köteles arra érdemben válaszolni.

6. Nemzetiségek országgyűlési képviselete/nemzetiségi
szószólók a választási törvényben

A nemzetiségi közösségek 2014-ben először jutottak (elvi szinten) ahhoz a lehetőséghez, hogy az Országgyűlésbe kedvezményes szabályok alapján teljes jogú képviselőt válasszanak, illetve – a kedvezményes feltételek nem teljesülése esetén – egy új jogintézmény, a nemzetiségi szószólókból álló Nemzetiségi bizottság útján vegyenek részt (gyakorlatilag is) az Országgyűlés munkájában.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény szerint az országos nemzetiségi önkormányzat által állított nemzetiségi listáról választójogi kedvezménnyel lehet (lehetett volna) az Országgyűlésbe jutni. A listára az szavazhatott, aki nyilatkozata alapján a nemzetiségi önkormányzati választási névjegyzékben is szerepelt, s kérte azt is, hogy az országos nemzetiségi önkormányzat listájára szavazhasson az országgyűlési választásokon (a pártlista helyett).

A nemzetiségi lista akkor szerez egy kedvezményes mandátumot, ha eléri a kedvezményes kvótának megfelelő szavazatszámot, vagyis az országos pártlistás szavazatok mintegy 0,27 százalékát. Ez az arány a választások tényleges adatait figyelembe véve 2014-ben kb. 22 ezer szavazatot jelentett volna. Ezzel kapcsolatban megjegyzést érdemel, hogy hét nemzetiség teljes létszáma még a 8.000 főt sem éri el, így ha a választójoggal rendelkező összes tagjuk felvételét kérte volna a nemzetiségi választói jegyzékbe és a nemzetiségi listára szavazott volna, akkor sem érték volna el a kedvezményes kvótát.

Az új szabályozás szerint a nemzetiségi listát állító, de azon mandátumot nem szerző nemzetiséget nemzetiségi szószóló képviseli az Országgyűlésben. A nemzetiségi szószóló a nemzetiségi listára leadott szavazatok számától függetlenül nyeri el megbízatását, azonban nem gyakorolhatja a képviselőket megillető legfontosabb jogosultságokat. Így nem rendelkezik szavazati joggal az Országgyűlés ülésein, valamint csak akkor szólalhat fel a plenáris ülésen, ha a Házbizottság megítélése szerint a napirendi pont a nemzetiségek érdekeit vagy jogait érinti. A szószólói képviselet tehát biztosítja ugyan a nemzetiségek az Országgyűlés munkájában való részvételét, ám nem azonos súlyú a teljes jogú országgyűlési képviselettel. Megjegyzést érdemel, hogy nincs határozott tartalma „a nemzetiségek érdekeit vagy jogait érintő napirendi pont” fogalmának.

7. Nemzetiségi jogok a köznevelési törvényben

A nemzetiségi törvény általános szabályait kibontó legfontosabb ágazati törvény: a nemzeti köznevelésről szóló CXC. törvény. Ez a törvény harmincnál is több, részben vagy egészben a nemzetiségi oktatásra vonatkozó (részlet)szabályt tartalmaz. Ebben a törvényben vannak kifejtve pl., a nemzetiségi szülő és tanuló jogai, a nemzetiségi oktatási intézmény fogalma, az előnyben részesítés kérdésköre, a fenntartói jogok átadásának esetkörei, az országos és a települési nemzetiségi önkormányzatok egyetértését igénylő kérdések, stb.

A köznevelési törvény – a nemzetiségi törvénnyel összhangban – a nemzetiségi oktatásban résztvevő állami közoktatási intézményeket érintő legfontosabb – vagyis ezen intézmények létesítésével, megszüntetésével, átszervezésével, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával, megbízásának visszavonásával összefüggő kérdésekben való döntést a nemzetiségi önkormányzat egyetértéséhez köti.

8. Nemzetiségek védelme az egyenlő bánásmódról szóló törvényben

A romák társadalmi helyzetével kapcsolatban évtizedek óta fennálló nemzetiségi ügy – szegényügy dichotómia feloldása napjainkig nem történt meg. A roma közösség, mint jogi értelemben vett nemzetiségi csoport a nemzetiségi egyéni és kisebbségi jogok címzettje, ezek alapján a csoporthoz tartozók jogokat szerezhetnek és kötelezettségek is terhelhetik őket. A roma közösség egy része számára azonban hazánkban és a környező kelet-közép-európai államokban elsősorban nem a kulturális identitás az elsődleges szervező tényező, hanem a gazdasági és társadalmi helyzetükből adódó nehézségek. Az érintettek számára az állam nem kulturális, hanem az egyenlő bánásmódot és az esélyegyenlőséget biztosító rendelkezésekkel tud hatékonyan segítséget nyújtani.

A rendszerváltást követően először az Alkotmány, majd ennek nyomán – az Alkotmánybíróság értelmezési gyakorlatán keresztül – a Polgári Törvénykönyv, a Munka Törvénykönyve, a közoktatásról szóló törvény és az egészségügyről szóló törvény tartalmazott kifejezett és közvetlen rendelkezéseket a hátrányos megkülönböztetés adott ágazatra vonatkozó tilalmával kapcsolatban. Emellett 28 egyéb, jellemzően a fentiekkel összefüggő jogszabályban is fellelhetők voltak közvetett antidiszkriminációs elemek. (Kárpáti, Bihary, Kádár és Farkas, 2006) Nem volt azonban egységes fogalomhasználat és közös dogmatikai alap sem, ennek következtében a töredékes ágazati szabályozás alapvetően akadályozta a joggyakorlat kialakulását és a jogosultságok hatékony érvényesítését.

A szakmai és társadalmi igény szerencsés módon éppen találkozott az Európai Unió jogalkotási programjával: Az Európai Tanács 2000/43/EK irányelve a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról ugyanis valamennyi tagállam számára kötelező intézkedések megtételét írta elő és egy komplex, egységes antidiszkriminációs dogmatikai rendszert honosított meg. Emellett számos, az érdemi jogérvényesítést segítő, és korábban csak szektorálisan alkalmazott eszközök használatát is bevezette, így például a bizonyítási teher megosztását és a pozitív intézkedések kiterjesztett használatát.

Az irányelv implementálásaként az Országgyűlés három évvel később elfogadta az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényt (a továbbiakban: Ebktv.), amellyel a jogalkotó a hátrányos megkülönböztetés tilalmának érvényesítésére irányuló valamennyi alkotmányos és európai uniós követelménynek egységes, átfogó törvény megalkotásával tett eleget. Az Ebktv. azáltal, hogy átfogó, azaz a hátrányos megkülönböztetést valamennyi okból és az élet valamennyi területén tiltó szabályokat tartalmaz, részben túllép a minimális uniós követelményeken. A törvény magánjogi illetve közigazgatási jogi jellegű, azaz a jogalkotó nem folyamodott a büntetőjog eszközéhez a diszkrimináció felszámolása érdekében. A büntetőjog csupán a rasszista megnyilvánulások vonatkozásában jut szerephez – a magyar jog a nemzetközi kötelezettségekkel összhangban, azonban az ECRI ajánlásaiban foglaltakhoz képest szűkebb körben szankcionálja a rasszista motivációjú erőszakos cselekedeteket. A rasszista, illetve közösség tagja elleni magatartások tilalma a büntető törvénykönyv több törvényi tényállásában is szerepel.

Az Ebktv. húsz, nyitott végű felsorolásba rendezett valós vagy vélt jellemző (ún. védett tulajdonságok) alapján tiltja a hátrányos megkülönböztetést. A faji vagy etnikai származáson alapuló megkülönböztetés kapcsán a védett tulajdonságok közül elsődlegesen releváns lehet a faji hovatartozás, a bőrszín, a nemzetiség, a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás. A fentiek mellett az anyanyelv, a vallási meggyőződés, sőt a magyarországi romák társadalmi helyzetét tekintetbe véve közvetett módon a társadalmi származás illetve vagyoni helyzet is számításba jöhet. Azaz a törvény széles védelmi köre tökéletesen alkalmas a faji vagy etnikai származáson alapuló diszkrimináció lehetséges formáinak kiszűrésére. (Szajbély, 2009) Tiltott magatartás, vagyis diszkrimináció öt formában valósulhat meg, ezek: a közvetlen, illetve közvetett hátrányos megkülönböztetés, a zaklatás, a jogellenes elkülönítés és a megtorlás. Ugyancsak tiltott a fentiekre való utasítás. A törvény az egyenlő bánásmód megtartására kötelezettek körét kettősen határozza meg. A 4. §-ban felsorolt, tág értelemben közfeladatot ellátó szervezetek valamennyi jogviszonyukban kötelesek az egyenlő bánásmód követelményét megtartani (személyi hatály), míg az 5. § azokat a jogviszonyokat határozza meg, amelyek során a törvényben meghatározott fél – függetlenül attól, hogy a 4. § hatálya alá tartozik-e – köteles megtartani az egyenlő bánásmód követelményét (tárgyi hatály).

### III. A nemzetiségi jogvédelem szervei

1. Az ombudsman

Magyarországon az Országgyűlés által választott, és kizárólag a törvényhozásnak felelős ombudsman intézménye a rendszerváltás terméke. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye 1989. október 23-án, a köztársaság kikiáltásával hatályba lépett alkotmánymódosítás eredményeként került a hazai jogrendszerbe. Az Alkotmány értelmében az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében intézkedéseket kezdeményezzen. Az Alkotmány V. fejezete közel egy év múlva kiegészült a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézményével, azonban az Országgyűlésnek csak 1993-ban sikerült elfogadnia az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényt, amelynek rendelkezései valamennyi országgyűlési biztos számára irányadóak. Az Országgyűlésnek csak további két év múltán, 1995-ben sikerült az első hazai ombudsmanokat: az állampolgári jogok országgyűlési biztosát és általános helyettesét, nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát, valamint az adatvédelmi biztost megválasztania. Az állampolgári jogok biztosának általános helyettese tisztséget az Országgyűlés 2007-ben megszüntette. Ugyanekkor létrejött a környezet- és természetvédelem intézményesített szerve, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának intézménye.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa jogvédő tevékenysége során a kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott – a jogszabályban meghatározott hatóságok, illetve a közszolgáltatók által okozott – visszásságokat kivizsgálta vagy kivizsgáltatta, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezett. A konkrét, egyedi panaszok kivizsgálásán túlmenően fontos szerepet vállalt a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépésben is: részt vett a jogi keretek fejlesztésében és alakításában is: számos konkrét ügyre irányuló vizsgálata zárult azzal, hogy ajánlásokat fogalmazott meg az érintett minisztériumoknak, javaslatokat téve a szabályozás korszerűsítésére, másrészt tevékeny résztvevője volt a jogalkotásnak és így a politikai döntési folyamatoknak is.

2010-ben, az új Alaptörvény megalkotásakor a parlamenti képviselők a korábban önálló és független szakombudsmani intézményeket megszüntették, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok, valamint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja formálisan az alapvető jogok biztosa lett, a korábbi biztosok pedig biztoshelyettesi pozíciót kaptak. Feladataik jelenleg a jogalkotó akaratának megfelelően csak töredékeiben egyeznek meg azzal a tevékenységgel, amelyet korábban az országgyűlési biztosok elláttak. A jogszabályok jellemzően megfigyelő, értékelő és figyelemfelhívó (kezdeményező), vagyis a nyugati gyakorlatban – igaz, jellemzően a civil szektorban – már ismert „watchdog-funkciókat” hagytak a kialakított tisztségnél. A változás ezzel párhuzamosan az önállóan megtehető intézkedések körét is igen szűkre szabta.

Ennek ellensúlyozására az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény a nemzetiségi jogok érvényesítését az ombudsman egyik kiemelt feladatává teszi, és ezen „megkülönböztetett figyelem” egyik elemeként hangsúlyozza a hivatalból indított eljárások kötelezettségét. A biztos feladatait a nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettessel közös munkamegosztásban, szoros szakmai együttműködésben látta el. Az elmúlt két évben a nemzetiségi biztoshelyettesnek „puha-típusú” feladatai mellett erősödött az alapvető jogok biztosának vizsgálataiban való közreműködési lehetősége, így a biztos a nemzetiségi jogokat érintő vizsgátokat a biztoshelyettessel közösen folytatta le és közös aláírású jelentéssel zárta.

1.1. Romák jogvédelme az ombudsman gyakorlatában

A hazai 13 nemzetiségből 12 a magyar társadalom integráns része, míg a cigány nemzetiség a többiektől markánsan eltérő helyzetű, sok tekintetben és (bár rendkívül differenciált közösségről van szó, mégis mondhatjuk) jellemzően a társadalmi élet perifériáján van. A hazai cigányságot is erős asszimilációs hatások érik, ugyanakkor súlyos szociális és integrációs nehézségekkel is meg kell küzdeniük. Az eltérő problémák pedig eltérő panaszügyeket jelentenek az ombudsmani hivatal gyakorlatában.

Erről az ombudsman 2013-as évről szóló beszámolója így ír: A korábbi kisebbségi törvény szóhasználata szerint vett nemzetiségek jogérvényesítő képessége kifejezetten jó – a társadalmi beágyazottságuk, általános elfogadottságuk miatt; az ombudsman és nemzetiségi helyettese segítségére alig-alig szorulnak. Ha mégis keresik az ombudsmani hivatalt, azt kifejezetten a nemzetiségi oktatási, kulturális és önkormányzati jogok körén belül teszik. Immár 20 év gyakorlata alapján látható, hogy ezen beadványok között is leggyakoribb és legfontosabb a nemzetiségi oktatáshoz kapcsolódó nemzetiségi önkormányzati (egyetértési) jogok érvényesítésével függenek össze.

A cigány/roma származású, és jellemzően hátrányos helyzetű ügyfelek által benyújtott panaszok zömmel nem is minősülnek nemzetiségi jogi panasznak; jellemzően más típusú alapjogi jogsérelemmel fordulnak az ombudsmanhoz, amelyek többsége (ráadásul) kívül is esik az ombudsmani hatáskörön, mert szociális segélyt, lakhatási támogatást, tűzifát stb., tipikusan „kijáró-közbenjáró”, támogató típusú segítséget kérnek. A többnyire kézzel írt panaszok csekély jogismeretről tanúskodnak, a panaszosok gyakran nem merítik ki a közigazgatási jogorvoslati lehetőségeiket, mert arról nem is tudnak, vagy azt lekésik, a cigány származású emberek a hivatalokban sokszor szóban fogalmazzák meg kéréseiket, panaszaikat, aminek utólagos bizonyítása szinte lehetetlen, stb. Így az ombudsmani jogvédelem jellemzően a tájékoztatásra és jelzésre szűkül ebben a körben.

A nemzetiségi jogérvényesítés központja jellemzően a nemzetiségi önkormányzat. Ez a hagyományos értelemben vett nemzetiségek esetében jól működő mechanizmus, míg a cigányság esetében nem. Ennek egyik oka – a jogismeret hiányosságain túl – az, hogy a roma nemzetiségi önkormányzatok képviselőinek jelentős hányada személyes függősségbe került a helyi önkormányzat vezetésével. Nincs és nem is lehet megfelelő tárgyalási pozíciója annak az elnöknek, akinek (közfoglalkoztatottként) a munkáltatója a polgármester. A nemzetiségi önkormányzat az önkormányzati működés személyi-szakmai és tárgyi infrastruktúráját is a helyi önkormányzattól kapja. Mindezek miatt a roma nemzetiségi önkormányzatok és a helyi önkormányzatok viszonya leginkább a többszörös függőséggel jellemezhető; ennek köszönhető, hogy a roma nemzetiségi önkormányzatok is csak ritkán, elsődlegesen akkor fordulnak az ombudsmanhoz, ha a helyi önkormányzattal való viszonyuk végletesen elmérgesedett, teljesen ellehetetlenült.

A roma nemzetiségi önkormányzatot ráadásul gyakran teljesíthetetlen (nem nemzetiségi jogi) kérésekkel keresik a közösség tagjai; szociális és egyéb hatósági hatáskör, valamint pénzforrások hiányában pedig a roma önkormányzat nem tud segíteni. Itt kell megjegyezni, hogy a nemzetiségi önkormányzatok valódi aktivitásához elengedhetetlen a helyi önkormányzat (mérlegelési jogkörben adható) támogatása – a saját források hiánya pedig leginkább a roma önkormányzatokra igaz.

Miközben a cigányság töredékrészére jellemző sajátos „élő kultúra” – a többi nemzetiség kultúrájával azonos rangban – jogilag és társadalmilag is „támogatott másság”, addig a hazai cigányság elsöprő többségét érintő státuszbeli másság (a hátrányok kiegyenlítése révén) nem vagy nem kellően támogatott, amit a társadalmi előítéletesség is súlyosbít.

Az Alaptörvény tiltja (egyebek mellett) a faj, a szín és társadalmi származás szerinti különbségtételt, illetve kilátásba helyez esélyegyenlőségi, felzárkózási intézkedéseket. Az Njt. ezeket az általános szabályokat kifejezetten nemzetiségi jogként is nevesíti, ami lehetővé teszi, hogy az ombudsman nemzetiségi ügyként vizsgálja a (hazai nemzetiségek közül szinte kizárólag a romákat érintő) nemzetiségi alapú megkülönböztetést és az esélyegyenlőségi intézkedések (mivel ezek alanyi jogosultságokat nem hoznak létre) társadalmi szintű hatékonyságát is. Az ilyen típusú panaszbeadványok száma viszont azért kevés, mert az érintett kör a magyar társadalom érdekérvényesítésre legkevésbé képes rétegéhez tartozik. (A roma lakosság rendkívül alacsony szintű jogtudatossága azonban nem meglepő, hiszen a magyar népesség más része sem lép fel pl. az őt érő diszkrimináció miatt. A társadalmi előítéletesség, s annak egyik részben „tevékeny” módja, a diszkrimináció javarészt látens marad.)

A helyzetet jól példázza az a vizsgálat, amelyben az ombudsman egy olyan többszintű szegregációs rendszert tárt fel, ami a vizsgálat idején már rég fennállt, több száz cigány tanulót érintett, s csak azért került az ombudsman látómezejébe, mert az egyik tanulót személyes sérelem ért; a beadványozó szülő az egyéni méltóságsérelem mellett, mintegy mellékesen jelezte, hogy az iskola szegregál.

Mindezek miatt roma nemzetiségi kulturális autonómiával kapcsolatos panaszüggyel az ombudsman alig-alig találkozik – a cigányságot érintő „valódi nemzetiségi” kérdések hivatalbóli vizsgálatának ezért különös jelentősége van –, ezen belül a roma nemzetiségi oktatási ügyek száma nemcsak kevés, de szinte kizárólag szegregációs ügyként írható le. (Ez persze nem véletlen, hiszen az ombudsmani látókörbe kerülő és a cigányokat érintő „általános” oktatási kérdések is szegregációról vagy más típusú diszkriminációról „szólnak”.)

2. Egyenlő Bánásmód Hatóság

A korábban már említett Faji Egyenlőségi Irányelv az egyenlő bánásmódot és esélyegyenlőséget érintő tartalmi szabályozás jelentős átalakítása mellett egy rendkívül fontos intézményi változást is hozott. Az Irányelv 13., az egyenlő bánásmód előmozdítását szolgáló szervekről szóló cikke ugyanis deklarálta, hogy tagállamok kötelesek kijelölni – vagy ha ilyen korábban nem létezett, létrehozni – egy vagy több szervet, amelyek feladata annak ösztönzése, hogy a személyek faji vagy etnikai származáson alapuló megkülönböztetés nélküli egyenlő bánásmódja megvalósuljon. Ezek a szervek az emberi jogok vagy az egyének jogainak védelmére nemzeti szinten hivatott intézmények részét képezhetik. A tagállamok kötelezettsége továbbá annak biztosítása, hogy a testületek hatásköre kiterjedjen arra, hogy független vizsgálatokat folytassanak a megkülönböztetés tárgyában, független jelentéseket adjanak ki, és javaslatot tegyenek bármely kérdésben, amely összefügg az ilyen megkülönböztetéssel. Emellett feladatukként határozta meg, hogy önálló segítséget nyújtsanak a megkülönböztetés áldozatainak a megkülönböztetés miatti panaszaik érvényesítése során.

A hazai szakmai közvéleményt hosszú időn keresztül foglalkoztatta a szabályozás átültetésének lehetséges módszere és formája, Magyarországon ugyanis korábban nem volt egyetlen központi intézmény, amely kizárólagosan az egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség érvényesülését felügyelte volna. A rendszerváltástól 2004-ig az antidiszkriminációs feladatot – egyéb feladataik mellett – elsősorban a munkaügyi, fogyasztóvédelmi és szabálysértési hatóságok látták el. Emellett a polgári és a munkaügyi bíróságok nélkülözhetetlen szerepet kaptak a hiányzó szabályokat pótló joggyakorlat kialakításában.

Bár számos tekintélyes szakértő amellett érvelt, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának portfólióját alakítsák át olyan formában, hogy a hatósági feladatokat is képes legyen ellátni, a megszülető Ebktv. egy új intézményt létrehozása mellett döntött.

A 2005-től működő Egyenlő Bánásmód Hatóság az emberi méltóság garanciális intézménye, az egyenlő bánásmód követelményének megvalósulását ellenőrző autonóm állami jogorvoslati fórum. Jogállásából eredően független, csak a törvénynek van alárendelve, feladatkörében nem utasítható, a feladatát más szervektől elkülönülten, befolyásolástól mentesen látja el. A hatóság számára feladatot csak törvény állapíthat meg. Ennek garanciája, hogy költségvetése az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül önálló címet képez. A hatóságot elnök vezeti, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök 9 évre nevez ki.

A hatóság elsődleges feladata, hogy a hátrányos megkülönböztetés miatti jogsértés vagy annak közvetlen veszélye esetén eljárást indítson, és a megfelelő szankciókkal sújtsa a diszkriminációt elkövető szerveket. Beadványt a sérelmet szenvedett természetes személy, jogi személy vezetője, érdekképviseleti szervezet vagy közérdekű igényérvényesítő nyújthat be. Fontos kiegészítő szabály, hogy a hatóság hivatalból is eljárhat, ha tevékenysége során észleli az egyenlő bánásmód követelményének megsértését. Panaszt lehet benyújtani állami, önkormányzati szervezetek, hatósági jogkört gyakorló szervezetek, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek, valamint közszolgáltatók, önkéntes biztosítópénztárak, magánnyugdíjpénztárak, valamint pártok és minden egyéb költségvetési szerv diszkriminációt eredményező eljárásával szemben. A hatóság a magánszféra bizonyos viszonyaiban is vizsgálatot folytathat, így foglalkoztatási jogviszonyban a munkáltató, állami támogatás felhasználása során a támogatásban részesülő egyéni és társas vállalkozások, vendéglátó-ipari, kereskedelmi valamint művelődés és szórakozás céljára létrehozott intézmények, továbbá szerződéskötésre nyilvánosan ajánlatot tevő vagy ajánlattételre felhívó tekintetében.

A hatóság a konkrét döntései előtt minden esetben megkísérli a felek között egyezség létrehozását. Ha erre nem kerül sor, és az eljárás során bebizonyosodik, hogy az eljárás alá vont az egyenlő bánásmód követelményét megsértette, a hatóság elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését, megtilthatja a jogsértő magatartás jövőbeni tanúsítását, nyilvánosságra hozhatja a jogsértést megállapító határozatát, 50 ezertől 6 millió forintig terjedő bírságot szabhat ki, és dönthet az eljárási költségről úgy, hogy azt a jogsértő fél köteles viselni. A fenti szankciók együttesen is alkalmazhatóak, amelyeket az eset összes körülményeire – így különösen a sérelmet szenvedettek körére, a sérelem következményeire, a jogsértő állapot időtartamára, a jogsértő magatartás ismételt tanúsítására és a jogsértő teljesítőképességére – tekintettel kell meghatározni. A hatóság azonban nem állapíthat meg az ügyfél számára anyagi kártérítést és nem rendelheti el az eredeti állapot helyreállítását sem. Az hatóság döntéseivel szemben fellebbezésre nincs lehetőség, a határozat bírósági felülvizsgálata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon kérhető. A bíróság előtti eljárás csak abban az esetben ingyenes, ha a felperest személyes illetékmentességben részesítették.

A hatóság feladat- és hatásköre azonban nem csupán a panaszok elbírálására terjed ki. Az intézmény valódi pozitív hatások elérésére törekszik a diszkriminációs folyamatokban, azok felismerését, illetve megelőzését a jogalkalmazás mellett szakmai információkkal, társadalmi érzékenyítő kampányokkal, tréningekkel és kiadványokkal támogatja.

3. Civil szervezetek

A civil szervezetek, mint a „harmadik szektor” alkotói kulcsfontosságú szerepet töltenek be a társadalmi érdekérvényesítés folyamatában. Henry Hansmann (1991) elmélete szerint a piac és az állam időről időre kudarcot vallanak a társadalom egészét vagy nagy részét szolgáló közjavak előállítása során, ezért a közjavak egy részében mindig hiány tapasztalható. Ebben a viszonyrendszerben a társadalom közjavakkal kielégítetlen része hozza létre a nonprofit szervezeteket, akik képesek a közjavak kínálati szintjét növelni azzal, hogy nem csak közjavakat állítanak elő, hanem olyan szolgáltatásokat is nyújtanak, amelyek jellegük szerint „magánjavak”.

Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban a huszadik század folyamán a harmadik szektor szerepe elvitathatatlanná vált a társadalmi fejlődésben. Hazánkban azonban egészen más tendencia érvényesült. Az egypártrendszer feltételei között a politikai, a belbiztonsági, a pénzügyi korlátok jelentősen szűkítették a civil mozgalom mozgásterét, így a szektor társadalmi szinten – a nyugati példákhoz képest – rendkívül visszamaradottá vált. A késő Kádár-korszakban jelentkező gazdasági, politikai és társadalmi válság kiéleződése Magyarországon a szervezeti élet újbóli fellendülését eredményezte. A nyitás folyamata az alapítvány jogintézményének 1987-es újbóli megjelenése indult, majd az egyesülési törvény 1989-es parlamenti elfogadásával folytatódott, s végül az 1990-ben hatályba lépő Polgári Törvénykönyv módosításával zárult. Továbbra is jellemző azonban a szektorra a gyakori és egyoldalú forrásfüggőség, a pénzbeli és természetbeni hozzájárulások alacsony intenzitása, az állami támogatások szerény volumene valamint a bizalomhiány a kormányzati – civil együttműködésben.

Ahogyan azt korábban is láthattuk, a nemzetiségi, illetve a nemzetiségekkel is foglalkozó civil szervezetek már a kisebbségi törvény megalkotása során is aktív – és eredményes – érdekképviseleti tevékenységet láttak el, tevékenységük pedig az elmúlt két évtizedben magas színvonalon folytatódott. Napjainkban a nemzetiségi civil szervezeteknek alapvetően két típusát különböztethetjük meg.

A nemzetiségi identitás és a kulturális autonómia megerősítését, fejlesztését célzó szervezetek elsődlegesen szervező, lobbi és érdekképviseleti tevékenységet látnak el, összekötőként lépve fel a közösség és a többségi társadalom tagjai, illetve a döntéshozók között. Feladataik egy része formalizált, hiszen az új nemzetiségi törvény is konkrétan bevonja őket egyes folyamatokban. Jó példa erre a helyi érdekképviseletben való részvétel: Amennyiben az adott településen az érintett nemzetiségnek nincs önkormányzata, ennek hiányában az adott nemzetiség helyi egyesületeinek véleményét ki kell kérni mind a nemzetiségi intézmény vezetőjének kinevezéséhez, mind a helyi önkormányzati fenntartói döntés meghozatalához. (Némedi, 2013.)

A nemzetiségi civil szervezetek másik típusa elsősorban nem az általános kulturális jogok érvényesítésében játszik szerepet; küldetésük a romákat (is) érintő diszkriminációs esetek felderítése, a tudomásukra jutott ügyek megfelelő intézményhez juttatása illetve a sértettek képviselete hatósági eljárásokban és a bíróság előtt. Az Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda, a European Roma Rights Centre és az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány elévülhetetlen érdemeket szerzett a diszkriminációs és szegregációs esetek felderítése és közvetítése kapcsán, míg a Magyar Helsinki Bizottság és a Társaság a Szabadságjogokért Egyesület rendkívül sikeres a jelenlét típusú programokban, a jogsegélyszolgálati tevékenységben. Fontos azt is megjegyezni, hogy a szervezeteknél felhalmozódott rendkívüli tudás és tapasztalat a jogalkotói és jogalkalmazói szint számára is egyre inkább nélkülözhetetlen: az érintettek aktívan részt vesznek a lobbitevékenység mellett a szakértői munkacsoportokban és a széles körű vitákban is. A kifejezetten romákkal foglalkozó civil szervezetek között külön ki kell emelnünk a hátránykompenzációt segítőket, amelyek ösztöndíjakkal, speciális programokkal és mentori támogatással segítik a fiatal, valamint a tanulás, illetve a munkaerőpiac felé törekvő romákat.

### IV. Ajánlott irodalom

- Baka András (1990): Eötvös Józseftől Jászi Oszkárig. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.
- Bindorffer Györgyi (2011): Kisebbség, politika, kisebbségpolitika – Nemzeti és etnikai közösségek önkormányzati autonómiája Magyarországon. Gondolat Kiadó, Budapest.
- Bíró Gáspár (2006): Egyetemesség – emberi jogok – kisebbség. Pro Minoritate, 2006. V. évf. 1. tavasz.
- Dobos Balázs (2009): A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény történeti kronológiája. http://adatbank.transindex.ro/regio/tortenelem/ (2015.07.31.)
- Fórika László (2013): A cigány tanulók elkülönítése. In: Hajas Barnabás és Szabó Máté (2013, szerk.): Pajzsuk a törvény – Rászoruló csoportok az ombudsmani jogvédelemben. Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, Budapest.
- Gyulavári Tamás és Kállai Ernő (2010, szerk.): A jövevényektől az államalkotó tényezőkig – a nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon. Országgyűlési Biztos Hivatala, Budapest.
- Hajas Barnabás és Szabó Máté (2013, szerk.): Pajzsuk a törvény – Rászoruló csoportok az ombudsmani jogvédelemben. Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, Budapest.
- Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (2003, szerk.): Emberi jogok. Osiris Kiadó, Budapest.
- Jóri András és Kállai Ernő (2009): Jelentés az etnikai adatok kezeléséről szóló vizsgálat megállapításairól. http://www.kisebbsegiombudsman.hu/data/files/158627216.pdf (2015. 07.31.)
- Kállai Ernő (2005): Helyi cigány kisebbségi önkormányzatok Magyarországon. Gondolat Kiadó – MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet, Budapest.
- Kállai Ernő és Törzsök Erika (2003): Cigánynak lenni Magyarországon. EÖKIK, Budapest.
- Kántor Zoltán és Majtényi Balázs (2005, szerk.): Szöveggyűjtemény a nemzeti kisebbségekről. Rejtjel Kiadó, Budapest.
- Kárpáti József, Bihary László, Kádár András Kristóf és Farkas Lilla (2006, szerk.): Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény magyarázata. Másság Alapítvány, Budapest.
- Ladányi János és Szelényi Iván (2004): A kirekesztettség változó formái. Napvilág Kiadó, Budapest.
- Majtényi Balázs és Vizi Balázs (2003., szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Gondolat Kiadó, Budapest.
- Majtényi Balázs és Vizi Balázs (2005., szerk.): Európa Kisebbsége. A roma kisebbség a nemzetközi dokumentumokban. Gondolat Kiadó, Budapest.
- Neményi Mária és Szalai Júlia (2005, szerk.): Kisebbségek kisebbsége. A magyarországi cigányok emberi és politikai jogai. Új Mandátum, Budapest.
- Pap András László: Csak az menjen ornitológusnak, aki madár? Adalékok az etnikai hovatartozás és a kisebbségi regiszter alkotmányos kérdéseihez. Beszélő, 9. 1. sz. 28-35.
- Szalayné Sándor Erzsébet (2003): A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. L’Harmattan Kiadó, Budapest.
- Szajbély Katalin (2009): A faji diszkrimináció elleni fellépés az Európai Unióban, a standardok átültetése Franciaországban, Nagy-Britanniában és Magyarországon. Doktori értekezés, Szeged.
- Szajbély Katalin és Tóth Judit (2002): Kisebbségvédelem az Európai Unióban, Kisebbségkutatás, 11. 2. sz. 520-534.
- A Kormánynak a Magyar Köztársaság területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek helyzetéről szóló tematikus beszámolói (1995-1997, 1997-1999, 1999-2001, 2001-2003, 2003-2005, 2005-2007, 2007-2009, 2009-2011, 2011-2013)
- A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa 1996-2011, illetve az Alapvető Jogok Biztosa 2012-2014. közötti éves beszámolói

### Felhasznált irodalom

- Balogh András (2003): Európa és a nemzeti kisebbségi kérdés a második világháború után. Európai utas, 14. 2. sz. http://www.hhrf.org/europaiutas/51/balogh.pdf. (2015. 07.31.)
- Hansmann, H. B. (1991): A nonprofit szervezetek közgazdasági elméletei. In: Kuti Éva és Marschall Miklós (1991., szerk.): A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 29-44.
- Haraszti M. Katalin: A lelkiismereti és vallásszabadság az általános ombudsman vizsgálatainak tükrében. http://goo.gl/XlxzCe (2015. 07.31.)
- Kárpáti József, Bihary László, Kádár András Kristóf és Farkas Lilla (2006): Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény magyarázata. Másság Alapítvány, Budapest.
- Majtényi Balázs és Vizi Balázs (2003., szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Gondolat Kiadó, Budapest.
- Majtényi Balázs és Vizi Balázs (2005, szerk.): Európa Kisebbsége. A roma kisebbség a nemzetközi dokumentumokban. Gondolat Kiadó, Budapest.
- Némedi Erika (2013): A nemzetiségi civil szervezetek jogérvényesítése. Barátság, 20. 1. sz. 44-51.
- Némedi Erika és Török Tamás (2010): A nemzetiségi autonómiák finanszírozása. In: Gyulavári Tamás és Kállai Ernő (2010, szerk.): A jövevényektől az államalkotó tényezőkig – a nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon. Országgyűlési Biztos Hivatala, Budapest, 229-273.
- Szajbély Katalin (2009): A faji diszkrimináció elleni fellépés az Európai Unióban, a standardok átültetése Franciaországban, Nagy-Britanniában és Magyarországon. Doktori értekezés, Szeged.
- Szalayné Sándor Erzsébet (2003): A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. L’Harmattan Kiadó, Budapest.